摘要 農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是指對(duì)農(nóng)村土地物權(quán)的損失補(bǔ)償，研究該項(xiàng)制度首先應(yīng)明晰我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵。而我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)同域外農(nóng)地物權(quán)區(qū)別較大，主要體現(xiàn)在用途管制制度和土地物權(quán)“二元化”設(shè)計(jì)上，因此農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度也應(yīng)有別于他國(guó)。此外，在我國(guó)，農(nóng)村土地還是農(nóng)民事實(shí)上的生活保障，因此，為了順利開(kāi)展農(nóng)村土地征收工作，需建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，以之代替土地保障。

關(guān)鍵詞 土地征收 征地補(bǔ)償 土地物權(quán) 農(nóng)村社會(huì)保障 農(nóng)地發(fā)展權(quán)

作者簡(jiǎn)介：趙勤，西南政法大學(xué)民商法學(xué)碩士，研究方向：民商法學(xué)。

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的問(wèn)題

（一）補(bǔ)償費(fèi)用偏低

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度形成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)時(shí)不僅缺乏土地物權(quán)價(jià)值的評(píng)估手段，而且國(guó)家為了加快工業(yè)和城市化建設(shè)，號(hào)召農(nóng)民犧牲自己的利益。因此最早的征地補(bǔ)償制度采用了并不能涵蓋農(nóng)村土地價(jià)值的耕地總產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)用于判斷土地賦稅或者地租尚屬科學(xué)，但用于判斷農(nóng)村土地的物權(quán)價(jià)值并不合理。此后雖演變?yōu)楦啬戤a(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，但本質(zhì)上差別不大，同樣都是針對(duì)農(nóng)地產(chǎn)出的補(bǔ)償，這導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)費(fèi)偏低，僅相當(dāng)于國(guó)有土地出讓費(fèi)的百分之一。以浙江省為例，該省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)淖畹捅Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)為2.88萬(wàn)元/畝，而該省2012年8月成交的134宗經(jīng)營(yíng)性用地的出讓價(jià)達(dá)342.4923萬(wàn)元/畝。①

（二）補(bǔ)償費(fèi)支付模式停留在農(nóng)村土地公有制時(shí)期

我國(guó)農(nóng)村土地私有制僅在建國(guó)初期短暫出現(xiàn)過(guò)，當(dāng)時(shí)征地補(bǔ)償直接發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人。1953年，我國(guó)開(kāi)始了農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村土地歸農(nóng)業(yè)合作社集體所有，因此征收補(bǔ)償費(fèi)也歸農(nóng)業(yè)合作社所有。十九世紀(jì)八十年代初，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)合作社被集體經(jīng)濟(jì)組織和村民代表大會(huì)代替，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)支付方式變成由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一分配的模式。該模式同農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期如出一轍，強(qiáng)調(diào)公有制下的集體分配。這種支付模式不僅違背《物權(quán)法》中農(nóng)村土地屬于農(nóng)民所有的規(guī)定，而且為地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織私吞補(bǔ)償費(fèi)提供了可能。有資料顯示，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、村委和政府三者間分配的比例為1：3：7豎。

（三）就業(yè)安置無(wú)法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題

征收農(nóng)村土地使農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去了農(nóng)耕的勞動(dòng)場(chǎng)所。為此，1982年出臺(tái)的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》增加了被征地農(nóng)民就業(yè)安置的內(nèi)容。但該措施僅能幫助失地農(nóng)民獲得新的就業(yè)機(jī)會(huì)，他們?nèi)詫⒚媾R再次失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。此外，個(gè)體的勞動(dòng)能力存在差異，計(jì)劃性分配就業(yè)并不能使每個(gè)人獲得最適合自己的崗位，因此不利于提高生產(chǎn)效率，也不利于社會(huì)進(jìn)步。也許正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到以上問(wèn)題，1987年《土地管理法》中取消了就業(yè)安置的內(nèi)容，但1988年《土地管理法》修訂又恢復(fù)了此前的錯(cuò)誤規(guī)定，而即將出臺(tái)的《集體土地征收補(bǔ)償條例》也將以此作為該條例的亮點(diǎn)。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償客體

（一）特殊的農(nóng)村土地物權(quán)

我國(guó)農(nóng)村土地采集體所有制，存在主體虛位、內(nèi)容空泛的弊端，因此我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)中處于核心地位的是使用權(quán)。這與大陸法系國(guó)家以所有權(quán)為主、以他物權(quán)為輔的土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，以及普通法系中，以占有權(quán)為主、以他物權(quán)為輔的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系存在本質(zhì)上的區(qū)別。豏農(nóng)村土地使用權(quán)包括承包土地使用權(quán)豐、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村四荒地使用權(quán)。法律對(duì)每一項(xiàng)農(nóng)村土地使用權(quán)作了不同規(guī)定，且都以“農(nóng)用”目的為限。因此，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)該是以農(nóng)用目的為限的農(nóng)村土地使用權(quán)和所有權(quán)，并且補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)應(yīng)該放在農(nóng)村土地使用權(quán)上。此外，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)人為集體成員，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)只是代為管理農(nóng)村土地所有權(quán)。因此，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償權(quán)人應(yīng)該是農(nóng)民個(gè)人。

（二）農(nóng)村土地物權(quán)與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地物權(quán)中應(yīng)該包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)，因此在征地補(bǔ)償時(shí)還應(yīng)補(bǔ)償農(nóng)地發(fā)展權(quán)損失。但筆者認(rèn)為，在我國(guó)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)屬于國(guó)家的獨(dú)立權(quán)利。理由如下：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)相對(duì)于農(nóng)地物權(quán)是一個(gè)新生的權(quán)利體系，前者關(guān)注土地權(quán)利的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，后者關(guān)注傳統(tǒng)領(lǐng)域的土地靜態(tài)權(quán)利設(shè)置。不論是最初的羅馬法，還是同屬大陸法系的日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地權(quán)利中均沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。第二，在我國(guó)土地用途管制制度類似于土地發(fā)展權(quán)，該制度是一項(xiàng)由國(guó)家享有的“市場(chǎng)規(guī)制權(quán)”。土地用途管制制度，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件等方式事先設(shè)定了土地物權(quán)的靜態(tài)權(quán)利內(nèi)容。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的一種。發(fā)展權(quán)既是一項(xiàng)個(gè)人人權(quán)，也是國(guó)家或民族的集體人權(quán)?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》中指出：國(guó)家有權(quán)利和義務(wù)制定發(fā)展政策，保障每個(gè)人均等和公平享有發(fā)展所帶來(lái)的利益。豑也就是說(shuō)，一國(guó)范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)主要依靠國(guó)家。故，農(nóng)地發(fā)展權(quán)并不是農(nóng)村土地物權(quán)的內(nèi)容，農(nóng)村土地征收中無(wú)需對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）農(nóng)村土地物權(quán)與農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的關(guān)系

土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民最為可靠的生活保障，因此，有學(xué)者提出農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中因增加社會(huì)保障權(quán)的損失補(bǔ)償，國(guó)家也正在建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。但筆者認(rèn)為農(nóng)村土地物權(quán)同農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)之間并不存在互換關(guān)系。第一，以農(nóng)村土地作為社會(huì)保障不具公平性、福利性。因?yàn)椴煌貐^(qū)的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不相同，且土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能還取決于個(gè)體的勞動(dòng)能力，因此土地所能提供的生活保障水平因人、因地而異。第二，如果承認(rèn)農(nóng)村土地具有社會(huì)保障價(jià)值，就等于承認(rèn)享有農(nóng)村土地物權(quán)的農(nóng)民已經(jīng)享有社會(huì)保障權(quán)，這顯然與我國(guó)現(xiàn)狀不符。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障損失補(bǔ)償，實(shí)際上是剝奪了其他農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)。因此，農(nóng)村土地物權(quán)中不能含有農(nóng)民應(yīng)享有的社會(huì)保障權(quán)，更不能在農(nóng)村土地征收后才亡羊補(bǔ)牢，建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。

三、完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的建議

（一）采用公平補(bǔ)償原則

我國(guó)正處于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，城市化建設(shè)必然伴隨著大量的農(nóng)村土地征收活動(dòng)，農(nóng)村土地征收一方面是對(duì)農(nóng)民享有的農(nóng)村土地物權(quán)的限制，另一方面也是一項(xiàng)以公共利益為前提的，能夠造福全國(guó)人民，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公益活動(dòng)。而公平補(bǔ)償原則具有利益平衡功能，既考慮公眾利益，也考慮到個(gè)人的利益，能夠做到在尊重農(nóng)村土地物權(quán)價(jià)值和農(nóng)民利益的同時(shí)照顧到社會(huì)發(fā)展的需要。因此，我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度中應(yīng)該以公平補(bǔ)償原則為指導(dǎo)。

（二）綜合各個(gè)因素建立“市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，部分地區(qū)正試點(diǎn)采用區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)將征地補(bǔ)償同地類、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素相結(jié)合。其中前三個(gè)評(píng)估因素都是對(duì)土地物權(quán)價(jià)值的考量，可見(jiàn)我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償改革中認(rèn)識(shí)到了征地補(bǔ)償?shù)目腕w是土地物權(quán)。但上述標(biāo)準(zhǔn)仍忽視了一個(gè)最基本的評(píng)估因素，即市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。雖然，在我國(guó)，合法的農(nóng)村土地市場(chǎng)并未形成，這給市場(chǎng)定價(jià)帶來(lái)了難度，但這并不能否認(rèn)市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可能性和科學(xué)性。農(nóng)村土地經(jīng)征收后轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地，具有國(guó)有土地物權(quán)的權(quán)能，因此，農(nóng)村土地物權(quán)的價(jià)值可以相當(dāng)于國(guó)有土地使用權(quán)除去土地性質(zhì)變更、土地整理等因素后的價(jià)值。而國(guó)有土地使用權(quán)有著成熟的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，因此通過(guò)同國(guó)有土地使用權(quán)出讓價(jià)進(jìn)行對(duì)比，可以得出農(nóng)村土地的“市場(chǎng)”價(jià)值。此外，為了避免單一市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的波動(dòng)性和主觀性，還應(yīng)結(jié)合區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的人均耕地?cái)?shù)量、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。這樣，既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地物權(quán)的公平補(bǔ)償，也可使地方政府的征地成本和征地收益隨市場(chǎng)波動(dòng)同升同降，使地方政府難以從土地征收中獲得暴利。

（三）改革補(bǔ)償費(fèi)支付模式

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期土地公有制下的產(chǎn)物，該制度違背我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定。我國(guó)合法的農(nóng)村土地物權(quán)人只有集體成員（農(nóng)民），集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)并沒(méi)有獲得土地補(bǔ)償費(fèi)的主體資格。同理，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中的安置補(bǔ)償費(fèi)，作為對(duì)集體成員個(gè)人的生活安置，更應(yīng)該直接發(fā)給其本人。因此，應(yīng)該將農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)直接支付給被征地農(nóng)民個(gè)人，并且該部分補(bǔ)償費(fèi)中應(yīng)包括土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)、使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)償費(fèi)。

（四）建立農(nóng)村社會(huì)保障制度

雖然農(nóng)村土地物權(quán)中不含社會(huì)保障權(quán)，但并不意味著，農(nóng)民不享有社會(huì)保障權(quán)利。相反，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系是國(guó)家不能推卸的責(zé)任，且必須通過(guò)資金或者實(shí)物的形式履行。國(guó)家需履行社會(huì)保障職能的思想，即便是在公元前500多年的先秦時(shí)期就已經(jīng)萌芽，如孔子《禮運(yùn)篇》中“使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥、寡、獨(dú)、孤、廢疾者皆有所養(yǎng)豒”的社會(huì)保障觀念。但目前，我國(guó)已經(jīng)建立并應(yīng)該建立的農(nóng)村社會(huì)保障制度只有農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度均未真正建立。

農(nóng)村社會(huì)保障制度難以建立的主要原因是未建立農(nóng)村社會(huì)保障基金專項(xiàng)通道。如能將農(nóng)村土地征收后帶來(lái)的溢價(jià)作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障資金，?？顚Ｓ?，那么農(nóng)村社會(huì)保障制度就可以建立。只要建立起同城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障制度同水平的農(nóng)村社會(huì)保障制度，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題也將不復(fù)存在。因?yàn)?，一方面被征地農(nóng)民在土地征收之前就已經(jīng)參加了社會(huì)保障，失去農(nóng)村土地并不會(huì)影響其基本生活；另一方面，當(dāng)農(nóng)民和居民享有同等的社會(huì)保障權(quán)后，即便土地征收帶來(lái)身份的轉(zhuǎn)變，其所參加的社會(huì)保障也無(wú)需改變。從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，農(nóng)村社會(huì)保障制度建立后，農(nóng)民對(duì)于土地的依戀之情將有所減退，國(guó)家征地活動(dòng)便可以更順利地進(jìn)行?？梢?jiàn)，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度可使農(nóng)村土地征收和農(nóng)民權(quán)益保障之間形成良性循環(huán)。

注釋：

①“浙江土地成交創(chuàng)今年高下半年現(xiàn)拿地良機(jī)”，http：//info.k8.cn/article-21022-1.html，2012年9月13日。

①王達(dá).房屋征收拆遷法律制度新問(wèn)題.北京：中國(guó)法制出版社.2010年版.第135頁(yè).

②揭明，魯永睿.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利束與權(quán)利結(jié)構(gòu)研究.北京：法律出版社.2011年版.第80頁(yè).

③有學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)改為“承包土地使用權(quán)”，劉俊.中國(guó)土地法理論研究.北京：法律出版社.2006年版.第261頁(yè).

①《發(fā)展權(quán)利宣言》第41/128號(hào)決議第2條第3款.

①《禮記·禮運(yùn)篇·大同章》.

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