畢 畢 業 設 計（論 文）

　題

　目：

　降低我國政府行政成本的對策研究

　姓

　名：

　 游 **

　準考證號：

　****

　級別專業（形式層次）：

　 行政管理（本科）

　指導教師：

　葉

　 勇

　2013 年 3 月 1 日

　降低我國政府行政成本的對策研究 摘

　要 政府成本問題研究是我國政府改革與政府發展的需要，也是現代政府理論的重要組成部分。無論從現實還是從理論層面上看，政府成本問題都是一個復雜性、綜合性很強的問題。比如政府的機構設臵、人員配備、工作效率，政府的經濟、政治社會行為等等無不涉及成本問題，加強自身建設降低行政成本已成為我國政府管理的重大課題之一。

　黨的十八大報告也指出，要堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革。要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。“要始終把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節”，并對重點領域和關鍵環節的改革作出部署。其中，在闡述“深化行政體制改革”這一項內容時明確要求：嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本。十八大報告中把行政體制改革作為一個重要環節來抓來提，不僅反映了行政體制改革的緊迫性和重要性，也體現了政府改革行政體制的決心和力度，更如實地反映了公眾的心聲和愿望。因此，全面系統地研究我國政府的行政成本，對我國政府機構改革的深入發展和行政管理的科學化、法制化、現代化都具有十分重要的理論和現實意義。

　關鍵詞：地方政府、行政成本控制、對策、減少領導職數

　Study on countermeasure to reduce administrative costs

　Abstract The study of government cost is the need of China"s government reform and development, is an important part of modern government theory. No matter from the reality or from the theoretical aspect, the government cost is a complex, highly integrated problem. For example, the government set up the institution staffing, work efficiency, the government"s economic, political and social behavior and so on are involved in the cost, strengthening its own building to lower the administrative cost has become one of the most important topics in our government management. The eighteen Party"s report also pointed out that, to adhere to the political development of socialism with Chinese characteristics and promote the reform of political system. We should deepen the reform of the administrative system, building a service-oriented government functions, structure optimization, clean and efficient, the satisfaction of the people. "We must always implement the spirit of reform and innovation into all links of governance ", and Reform in key areas and key links of deployment. Among them, explicit requirements " on deepening the reform of the administrative system " that item: strictly control the organization, reduce the number of leadership positions, reduce administrative cost. The eighteen report of the reform of the administrative system is an important link to grasp to the reform of the administrative system, not only reflects the urgency and importance, but also reflects the government"s reform of the administrative system of the determination and strength, more accurately reflects the public voice and desire. Therefore, a comprehensive and systematic study of our government"s administrative cost, has important theoretical and practical significance to the scientific, legal system, modernization of the in-depth development of reform of government institutions in China and administrative management.

　Key words: :

　Local government, administrative cost control, reduce the number of leadership positions, countermeasures

　目

　錄

　摘

　要 ........................................................................................................................................................................................... II Abstract ........................................................................................................................................................................................ III 第一章

　緒論 .............................................................................................................................................................................. 1 （一）研究背景與研究意義 ......................................................................................................................................... 1 （二）國內外研究述評 .................................................................................................................................................. 1 1．國外研究現狀 ..................................................................................................................................................... 1 2．國內研究現狀 ..................................................................................................................................................... 2 （三）本文研究內容與研究方法 ................................................................................................................................ 3 1．本文研究內容 ..................................................................................................................................................... 3 2．本文研究方法 ..................................................................................................................................................... 3 第二章

　 政府行政成本的基本理論概述 ......................................................................................................................... 4 （一）政府行政成本的涵義 ......................................................................................................................................... 4 （二）政府行政成本的構成及影響因素 .................................................................................................................. 4 1．行政成本的基本分類 ....................................................................................................................................... 4 2．影響因素 .............................................................................................................................................................. 4 （三）我國控制政府行政成本的重要作用 ............................................................................................................. 5 1．提高行政效率可樹立政府良好形象 ........................................................................................................... 5 2．促進社會和諧發展 ........................................................................................................................................... 5 3．可有效推進節約型政府的建設 .................................................................................................................... 5 第三章

　當前我國政府行政成本偏高的現狀及原因分析 ........................................................................................... 6 （一）我國政府行政成本偏高的現實表現 ............................................................................................................. 6 1．基礎成本高 ......................................................................................................................................................... 6 2．行政運行成本居高不下 .................................................................................................................................. 6 3．政府行為失范造成的損失 .............................................................................................................................. 7 （二）我國政府行政成本偏高的原因分析 ............................................................................................................. 8 1．政府機構龐大、人員臃腫、人浮于事，辦事效率底下 ...................................................................... 8 2．政府職能的“錯位”、“越位” ................................................................................................................ 9 3．內部管理制度 ..................................................................................................................................................... 9 4．信息資源共享程度較低造成重復性行政成本過高.............................................................................. 10 5．行政決策的程序化和科學化不夠 .............................................................................................................. 11 6．行政監督機關監管不力，有些監管部門則形同虛設 ......................................................................... 11 7．政府失信成本的存在 ..................................................................................................................................... 11 第四章

　降低我國政府行政成本的對策 ......................................................................................................................... 13 （一）強化成本意識，樹立“廉價政府”理念 .................................................................................................. 13 （二）轉變政府職能，降低行政成本..................................................................................................................... 13 （三）推進政府機構改革精簡機構與公務人員編制 ......................................................................................... 14 1．政府機構改革 ................................................................................................................................................... 14 2．減少領導職數 ................................................................................................................................................... 14 3．推進事業單位分類改革，控制財政供養人口的增長 ......................................................................... 14 （四）建立決策責任追究的問責機制..................................................................................................................... 15 1．提高政府決策的民主化和科學化和決策的正確性.............................................................................. 15 2．建立健全政府重大決策責任追究制度 ..................................................................................................... 15

　（五）建立公共財政的運行機制 .............................................................................................................................. 15 1．完善財政預算 ................................................................................................................................................... 15 2．職務消費貨幣化 .............................................................................................................................................. 16 （六）加強法制建設，完善權力監督的制衡機制 ............................................................................................. 16 1．加強法制建設 ................................................................................................................................................... 16 2．完善權力監督機制 ......................................................................................................................................... 17 （七）強化考核評價結果的約束力 ......................................................................................................................... 17 （八）實現電子政務，降低行政成本..................................................................................................................... 18 結

　論 .......................................................................................................................................................................................... 19 參考文獻 ..................................................................................................................................................................................... 20 謝

　辭 .......................................................................................................................................................................................... 21

　第一章

　緒論 （一）研究背景與研究意義 在自然資源困境的現實境遇里，節約型社會建設成為一種社會熱潮。而在這一過程中，現代政府的主導地位、關鍵作用和示范效應必將使政府的節約行為具有“牽一發而動全身”的特性，必將帶動與激發整個社會的節約行為。打造節約型政府成為建設節約型社會的應有之義。降低行政成本是建設節約型政府無法回避的關鍵問題，一直以來是我國政府改革的基本訴求之一。在建設節約型社會的大背景下，降低行政成本的迫切性愈發突顯，自然而然地被提到了建設節約型政府的高度。

　隨著經濟和社會事業的發展，機關行政與做事成本不斷攀升，已成為經濟發展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前實際各國政府追求的目標，對我國來說，降低行政成本，不僅是建立節約型社會，減輕人民負擔的客觀要求，也是轉變政府作風，鞏固黨的執政地位的迫切需要，我國的行政成本高出世界平均水平 25%，行政成本過高,已成為影響發展的一個大問題。居高不下的政府行政成本，不僅加大了財政負擔，影響了經濟發展環境，而且擠占了教科文衛，社會保障等公共服務資金，損害了人民群眾的切身利益，而且不加以重視，勢必影響中國的持久穩步發展，因此研究行政成本過高的原因以及找出降低我國行政成本的對策勢在必行。

　（二）國內外研究述評 1．國外研究現狀 在西方，行政成本一直是公共行政學研究的重要課題。理論方面，學者們較早地就政府起源說以及體制抉擇進行了廣泛地討論，其中常常可以看到濃厚的成本意識。公共管理理論研究中早已觸及到行政成本問題。

　當行政學從哲學、政治學分離出來成為獨立的學科后，行政成本問題的研究開始成為獨立的課題。其中美國現代行政學鼻祖 W〃威爾遜（1856-1924）于 1887 年發表的著名《行政之研究》被看作美國行政學誕生的標志。此后一直到 20 世紀 30 年代之前，所有的行政學著作均未對行政成本問題做出具體的解釋，直至 20 世紀 30 年代的美國經濟大蕭條才引起學者對行政成本問題的認真關注。20 世紀 60 年代，公共選擇學派興起，開始用經濟學的研究方法去分析習慣上由政治理論家研究的問題，這其中就包括行政成本問題。20 世紀70 年代以來公共選擇學派又將民主價值引入公共行政領域，這種價值觀念對行政成本問題的研究有著重要影響。

　20 世紀 80 年代，西方各國政府掀起了以降低行政成本提高行政效率為目的的行政改

　革浪潮。1993 年，時任美國副總統戈爾的《國家純凈評估》（又稱《戈爾報告》）明確提出了政府再造的四個方面，特別提出“由注重規定和程序轉向注重成果和績效”，并主張減少政府成本，即“縮小政府規模，建立一個花費少、成效好的政府”。這一報告從減少政府內各項財政開支角度出發，為美國政府改革開出十個“藥方”，對政府績效、行政成本等研究很有價值。此后在戴維〃奧斯本和特德〃蓋布勒合著的被稱為 20 世紀 90 年代美國聯邦政府改革藍圖的《改革政府——企業精神如何改革公營部門》（1995）中，作者將政府的角色和特征結合私人部門管理重新進行了定義，將企業理論中關于成本收益的分析框架應用于政府管理的分析中，提出了以企業精神改造公營部門和塑造新政府的十條原則：書中著重指出了降低政府行政成本的重要性，引起了當時美國政府的高度重視。

　當代西方各國政府治理理是越來越重視對行政成本的控制，“以市場為基礎的公共行政學”、“后官僚制模式”、“企業化政府”等理論和實踐應運而生，具體分析方法也得到逐步的創新，要求政府更多地從經濟角度考慮自身的行為，更多地引進企業管理思想和手段，講究行政成本，整合社會資源展現公共利益，以期建立一個民主、高效、廉價的理想標準政府。

　2．國內研究現狀 我國學術界關于政府行政成本問題的研究最初始于政治學和行政學界，之后的研究一直活躍于經濟學界，但是由于該論題本身的特殊性、復雜性，這一領域的研究在學界始終處于邊緣狀態。從現有的文獻資料看，我國學者對政府行政成本的研究情況大致集中在以下方面：

　國內最早論述該問題的是馬文運（1997.2）的《社會進步與政府成本》一文，該文從政治學的國家理論與政治制度分析的方法提出了“政府成本隨著國家的演變而消長”的結論。到目前為止，我國關于政府行政成本研究方面的專著并不多，大致有三本：周鎮宏、何翔舟合著的,《政府成本論》，在專著上填補了政府行政成本研究的空白，這是國內系統研究政府行政成本的一個開創之舉。書中探討了政府成本的成因、政府成本周期、政府成本鏈條、政府成本轉嫁等政府成本運行機理，使我們原本對政府行為的模糊認識通過作者的理論分析變得清晰起來。

　進入 21 世紀，學術界對政府規模與公共支出等的研究則逐漸增多，為政府成本的研究提供了很好的理論與實證基礎。何翔舟、賀新宇合作發表的《行政成本及其治理》一文從軟約束和硬約束兩個角度提出了在建立政府行政成本理論模型的基礎上，在推行仿企業化政府等方面提出治理途徑。由劉玉蘭撰寫的《降低行政成本：西方國家的改革和啟示》則讓我們了解到西方發達國家在降低政府行政成本方面所進行的實踐。

　近年來國內學者對行政成本問題的研究取得了一定的成果，研究領域不斷拓展，研究日益深入，同時此項理論研究也已經引起了黨和政府的高度關注。但是，對政府行政成本的研究也存在一些不足之處：一是研究內容重復，一些文章觀點雷同，降低了其學術價值；

　二是研究方法比較單一，應該嘗試運用其他學科的研究方法，從多學科的角度多種思維方式來加深研究力度。

　綜上所述，國外對政府行政成本的研究在理論和實踐上都日漸趨于成熟，并較好地做到了理論與實踐的結合。我國學術界關于政府行政成本問題的研究處于起步階段，無論是研究的內容，還是研究的方法都有待于進一步拓展。

　（三）本文研究內容與研究方法 1．本文研究內容 本文通過對了解并掌握行政成本的現狀，對政府行政成本控制存在的問題進行對比分析，并提出相應的改進建議。

　第一章對研究背景和研究意義進行說明，了解國內外研究現狀，以及本文的研究思路。

　第二章簡述行政成本的涵義、構成及控制政府行政成本的作用。

　第三章了解當前我國政府行政成本偏高的現實表現及原因分析。

　第四章通過對行政成本偏高原因分析總結出相應的改進對策。

　最后是對政府行政成本控制研究分析進行總結。

　2．本文研究方法 本文通過定量分析法、統計分析法、描述性研究法、個案研究法等方法，收集相關資料，進行分析、綜合、比較、歸納，從行政成本的概念、行政成本的內涵及行政成本的構成等要素為切入點，通過對這些要素的界定和闡述，理清了我國現階段行政成本的構成項目。在研究中，本文以中外行政成本的有關理論為指導，以我國現階段政府規模、政府職能、行政能力等客觀現實為基礎，對我國行政成本進行實證分析，并分析和研究了我國行政成本的現狀、特點及其主要影響因素。同時，借鑒國外學者對行政成本的研究成果及控制行政成本的經驗，結合我國國情，對我國現階段如何控制行政成本，提出了具體的改進思路和途徑。

　 第二章

　 政府行政成本的基本理論概述 （一）政府行政成本的涵義 成本是一個普遍的經濟范疇，凡是有經濟活動和業務活動的地方，都必然存在成本。從會計學角度看，成本是指“為了一定的目的而付出的或應付出的用貨幣測定的價值犧牲。”行政成本則是國家機關及其工作人員（包括國家權力機關、行政機關和司法機關等) 維持政府機構運轉、執行的任務和進行的活動所產生的費用，包括政府機構人員經費、辦公費、會議費、公車費、差旅費及招待費等。

　行政成本是以行政管理支出的形式表現出來的，而行政管理支出又是財政支出的一部分。根據瓦格納法則，隨著經濟的不斷發展，財政支出隨國家職能的擴展而不斷增長。具體來說，政治方面，國家活動的范圍和領域不斷擴大，政府職能的內在質量也在逐步提高，這要求有更多的財政支出來予以支持和保證；經濟方面，市場機制的先天不足，要求政府出面矯正經濟運行的偏差，彌補市場的缺陷，即政府有必要提供市場無法提供的公共產品，以滿足社會的共同需要。因此，作為為社會提供公共服務、生產公共物品所付出的費用總和的行政成本，必然因政府職能的擴展，隨著財政支出的增加而增加。

　（二）政府行政成本的構成及影響因素 1．行政成本的基本分類 根據我國社會發展狀況和基本國情，我國現階段構成行政成本的內容主要包括以下兩個方面：

　狹義的行政成本：包括人員經費，辦公費，會議費，公車費，文印費，差旅費，招待費，通訊費，機關大樓維護、裝修、保潔、安保費，綠化管理費等組織靜態成本。

　廣義的行政成本：包括行政決策、行政管理組織運行成本，還包括因決策失誤或違法行政行為和行政不作為等帶來的沉沒成本或無效成本等。

　2．影響因素 影響我國行政成本的因素主要有:政府規模、政府職能、內部管理制度、監督機制弱化、行政觀念、行政方式、行政決策、腐敗因素等。

　（三）我國控制政府行政成本的重要作用 1．提高行政效率可樹立政府良好形象 行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要標志,在我國，決定政府形象的關鍵因素之一就是行政效率，我國行政管理方面的滯后，行政成本偏高現象，已經在社會的許多具體問題上有所反應，給政府工作造成了不良影響，損害了政府的形象和權威。隨著市場經濟體制的深入推進，社會主義政治文明程序的逐步提高，社會和公民對行政管理活動的要求已經由原來的消極轉為積極，由被動轉為主動，參與行政管理的程度和范圍也越來越大，對政府工作的權威性要求越來越高。政府權威的建立，最主要的是樹立政府在公民和社會中的良好形象，形象越好，社會和公民的認同程度就會越高，維護和支持政府工作的力度就會越大，政府工作的社會價值就會倍增，對政府目標的實施和推進也會起到事半功倍的效果。因此，降低行政成本，提高行政效率，可有效的樹立政府在公民和社會中的良好形象，使人民群眾更加緊密地團結在黨和政府的周圍。以保證中國特色社會主義總目標的實現。

　2．促進社會和諧發展 黨中央提出了構建和諧社會的理念，構建和諧社會要以人為本，以民生為本，以關注國計民生為前提。特別是體現在公共財政支出的優先次序上，應依次為發生優先、就業優先、公共事業優先、環境優先、公平正義優先。現在大量的行政成本擠占了財力，增加了人民負擔。因此切實地控制行政成本，增加財富積累、緩解財政矛盾、減輕人民負擔，把有限的財力優先考慮到民生等重大問題上，促進社會和諧發展。

　3．可有效推進節約型政府的建設 溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報》中強調指出：“當前一個重要的任務，已經是要解決一些行政機關存在的嚴重鋪張浪費問題。現在，不少地方、部門和單位講排場、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風盛行，眾反映強烈。這種不良風氣必須堅決制止。要嚴格控制行政機關新建、擴建辦公大樓，嚴禁建設豪華樓堂館所，切實規范公務接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設節約型政府”，建設節約型政府是民眾對政府的期望。

　現實告訴我們，公權節約是節約的大頭。自然資源、生產要素、產業設臵的浪費是最大的浪費，而自然資源、生產要素、產業設臵又幾乎完全為公權所控制，不有效地約束公權，節約型社會就無從談起。只有政府及其公務人員從自身做起降低行政成本，實行嚴格的行政成本核算，使政府的每一筆支出都 保持在合理的范圍內，并接受社會的監督。才能建設一個高效節約的政府。

　第三章

　當前我國政府行政成本偏高的現狀及原因分析 （一）我國政府行政成本偏高的現實表現 目前我國行政管理支出占財政總支出比率穩中有降，但仍維持在占總支出的 18.73%水平上（2006 年），遠高于歐美發達國家，國際上一些國家該項指標（2006 年），日本的比例最低僅 2.38%，英國 4.19 %，韓國的 5.06 %，法國的 6.5 %，加拿大的 7.1 %，美國為 9.9%。中國科學院發布的《2002 中國可持續發展戰略報告》表明，中國經濟運行的成本越來越高，如“用 1 美元在世界平均狀況下可辦到的事，在中國就需花費 1.25 美元。”中國是世界上行政成本最高的國家之一。居高不下的行政成本，不僅加大了財政負擔，影響了經濟發展環境，而且擠占了教科文衛、社會保障等公共服務資金，損害了人民群眾的切身利益。”目前我國的行政成本過高，主要有如下幾種表現：

　1．基礎成本高 從 1978 年至 2003 年的 25 年間，我國財政收入增長 21 倍，GDP 增長 31 倍，而行政管理費用確增長了 87 倍。近年來，行政管理費用還在大幅度地上升，平均每年增長 23 %。新中國成立之初，我國總人口中財政供養人口的比例為 294∶1，而現在已經達到 26∶1。當今全國吃財政飯的總人數已達到 4572 萬人，還有 500 萬人依賴于政府的權力實行自收自治，吃“皇糧”者占總人口的比例攀升之快，令人堪憂。

　年代 官民之比 國家 官民之比 隋唐 1：3973 日本 1：150 明代 1：2299 法國 1：164 清代 1：911 美國 1：187 建國時 1：294 中國 1：26 現在 1：26

　通過官民比例的縱向和橫向比較，我們發現現階段中國的官民比例嚴重失調，政府官員機構龐大、人員臃腫，而政府人員過多造成的直接后果就是行政機構重疊，人浮于事，部門間互相推諉、扯皮，執政能力低下，造成工資成本、辦案成本偏高，這樣的政府人際關系復雜，程序繁多，運作起來笨重，很難產生高效廉價的效果。

　2．行政運行成本居高不下 （1）公車消費和公款吃喝

　有人統計，我國一年花在公車和吃喝上的公款消費超過 5000 億。超標配車、維護費昂貴、公車私用，公車不“公”日益嚴重。“車輪腐敗”已成為蠶食公款的“無底洞”和滋生腐敗的溫床，從而導致各級政府行政費用連年攀升，無限膨脹。據調查，社會車輛每萬公里運輸成本為 8215.4 元，而黨政機關等單位則高達數萬元；出租車工作效率為公車的 5倍，可運輸成本僅為公車的 13.5%。同樣是一輛車子，假如社會車輛運營成本每年為 1 萬元，黨政機關則要 6 到 8 萬元，其運行成本要比社會車輛高出 6 到 8 倍。

　20 世紀 90 年代以來，中國現行公車制度的弊端日益顯露。每年國家在公務用車上的支出費用高達 3000 多億元，大大超過國防開支，國家財政不堪“車輪”重負。公車改革勢在必行！政府機關進行公車改革，是老而又老的話題了，但每每出現，都會引發公眾熱議，由此可見公車改革的重要性。

　（2）行政審批的內容多而濫，程序繁而雜 據不完全統計，國務院有全國性的行政審批項目 2800 多個，各地的審批項目也多達2000～3000 項甚至更多，許多行政機關為了部門利益，利用手中的權力，設臵層層“關卡”，名為審批程序，實為收費名目。這既降低了行政效率，也增加了企業和個人經濟活動的成本。

　（3）行政機關資產閑臵浪費現象嚴重 許多地方政府機構千方百計爭取各種基建投資，有的十幾個人的縣局（科）級單位單獨建設一座樓，有的還建設了賓館式培訓中心。但是，這些固定資產大多處于閑臵狀態，既造成資源浪費現象也推高了行政成本。

　3．政府行為失范造成的損失 政府行為失范主要是指政府職能“缺位”或“越位”。前者體現在政府“不作為”，對社會經濟領域的放任，引起市場的無序和混亂；后者則體現在政府對經濟或私人領域的過度干預影響經濟活動的正常秩序，導致政府和社會總成本的增加。

　 （1）政府決策失誤導致的社會損失 這一類損失往往數額大、影響深、范圍廣，是政府成本控制的最關鍵的部分，近年來，一些地方政府因決策失誤盲目建設的“廢墟工程”、因貪圖政績匆忙上馬又被迫下馬的“形象工程”、因監督不力出現的“豆腐渣工程”，實在數不勝數。例如，洛陽市因規劃失當不得不炸毀了花費巨額投資建造的龍門石窟賓館及龍宮項目；武漢市因考慮不周只好炸掉建造在長江河道內耗資 1.6 億元的“外灘花園”。

　（2）政府官員“失節”，即貪污腐敗造成的損失 據美國《商業周刊》轉引“卡內基國際和平基金會”學者所撰寫的報告說，貪污腐敗給中國每年造成的賦稅與關稅損失占到 GDP 的 8%，中國學者胡鞍鋼認為，中國因腐敗而

　造成的各類經濟損失，在 20 世紀 90 年代后半期保守估計平均每年在 9875 億元到 12570 億元之間，要占到 GDP 的 13.2%至 16.8％。這個數字相當于一年的財政收入還多！據世界知名會計公司普華永道調查表明，世界上經濟排位前 35 位的國家中，中國的“不透明度”分數最高，名列榜首。因為“不透明”會阻礙經濟發展，資本會出逃到透明度較高的國家，中國因此損失了大約 1310 億美元的直接投資。貪污與腐敗一方面會增加政府顯性成本，例如公共采購的多余支付、化公為私的額外支出等等；另一方面是因此而產生大量的隱性成本，主要表現為轉嫁給社會的間接損失，例如劣質工程對人民生命財產造成的損失，官員腐敗損害政府形象，走私活動使國家稅款的流失等等。

　 （3）政府效率低下引起的損失 這將由政府和社會分別承擔，其中少量直接體現在政府支出上，例如文山會海的經費支出等等，多數成本是轉嫁給政府服務對象，例如行政審批程序復雜，讓公民徒勞往返，問題的久拖不決，使企業喪失機會等等。腐敗官員延宕政策執行，低效率成為一些公職人員索賄受賄的資本，公民想要迅速辦理有關事宜，則首先須向他們行賄，加大了社會的投資成本。

　（二）我國政府行政成本偏高的原因分析 1．政府機構龐大、人員臃腫、人浮于事，辦事效率底下 當今世界 200 多個國家中，有 8 個小國僅設一級中央政府，有 25 個國家只設中央和地方兩級政府，有 67 個國家其中包括美國、日本、加拿大和澳大利亞等國只設三級政府，我國現在卻是中央、省、市、縣和鄉五級體制。每一級地方組織又層層設臵了與上一級政府相對應的機構。正式、臨時機構繁雜，其中省一級平均超設機構 25 個，地區超設機構 20多個，城市超設機構 15 個，縣超設機構 10 個。過多的政府層級和不斷膨脹的機構設臵，使政府各項開支巨大，給財政造成了沉重的負擔。西方管理學有一條著名的苛希納定律:如果實際管理人員比最佳人數多兩倍，工作時間就要多花兩倍，工作成本就要多花四倍。試問有多少公務員，每天上班純屬“做一天和尚撞一天鐘”的？有多少公務員無所事事？這些人員所消耗的辦公成本和資源，以及其工資，福利每年又將消耗多少？

　從機構設臵上看，各級政府設臵部門往往延續了“上下對口”的習慣做法，職能部門在服從本級政府的同時還要接受上級部門的指導，造成各級政府部門重復設臵、機構臃腫。基層行政管理體制就很典型，縣鄉政府為了完成上級政府制定的各項“達標”任務，不得不設立機構和增加人員，在編制不足的情況下，又設臵了許多臨時機構，安排了一些臨時人員，造成機構與人員超編。在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉鎮機構和人員不斷增加，維持運轉的費用和人員工資也隨之增加，造成鄉級財政支出的不斷擴大和鄉鎮財政負債率的不斷提高。

　從層級關系來看，歷次機構改革都是從組織設臵的橫向劃分方面著手，從規模上控制政府機構的膨脹與人員的增加，但在縱向分層的問題上甚少涉及。按照憲法第 30 條的規定，除較大市和自治州外，地方行政層級一般為省、縣、鄉三級。但隨著行政公署（地區）改市的增加，有些地方出現了市轄縣、市轄市等情形，地方行政層級實際上成為四級。層級過多容易導致機構臃腫，信息不暢，效率低下，行政成本過高。

　從機構職責看，由于政府內部職能劃分不清，有關職責權限劃分的規定缺乏法律效力，加之部門起草立法的影響，導致對有些行政事務多頭管理、重復交叉執法，權力與利益掛鉤，甚至不同部門權力交叉或者重疊，發生矛盾后難以協調；或者互相推諉扯皮，造成“管理真空”，權力與責任脫鉤。

　 2．政府職能的“錯位”、“越位” 政府職能是政府存在的意義所在，同時，政府職能又是政府機構設臵和配臵人員的前提和基礎，一切政府職能都題壁相應的政府機構聯系在一起的，也就是說，政府機構是政府履行職能的載體，政府通過機構履行其職能。因此，政府職能對政府行政成本有著直接的影響。政府職能定位決定行政成本，有什么樣的政府職能，就有什么樣的行政成本，采取什么樣的形式實現政府職能，就會形成不同構成的行政成本。也就是說，政府“干什么”在很大程度上決定了政府行政成本的高低和構成。在政府職能擴展的化背景下，我國政府的職能也在擴展，而政府職能的擴展，必然帶來行政成本的增加。從實踐情況來看，我國自 80 年代改革開放以來，無論是體制的轉換還是結構的優化都采取了自上而下的改革方式。因此，政府所承擔的職能不斷擴大。一方面，原先所承擔的多種職能難以完全退出，如經濟建設、職工醫療、教育、住房等；另一方面，則新增了許多市場經濟條件下或為推進市場化改革而必需的任務，如市場培育、監督與管理及法制建設等。體現在政府機構的設臵上，就是舊有機構沒有撤消，為適應新形勢、完成新任務又增設新機構，表現出支出難以壓縮的剛性。政府行政管理體制上，由于政府職能“錯位、越位”、機構重疊、設臵不合理等造成“大政府、小社會”現象的根源仍然存在。主要表現在：一是政府職能還未真正轉到為社會提供公共產品和服務上來。有的部門出于對利益的追求，仍然承擔本應由社會中介機構承擔的職能，如一些行業的職稱評審、等級評審等，其費用直接或最終仍由財政負擔。二是組織機構小而全，部門職責交叉發問仍然存在。由于機構設臵不盡科學合理，職能交叉問題沒有根本解決，條塊關系尚未完全理順，導致工作不協調，銜接不緊密，多頭檢查，設備重復配臵現象時有發生。這種設備、人員重復配臵、重復檢查的狀況，造成了人力、物力的浪費和行政效能的下降。

　3．內部管理制度 我國現行政府管理制度上的缺陷或者弊端，也是影響行政成本的一個重要因素。總體來看，主要有以下幾方面：

　（1）財政預算管理制度 規范的財務預算體制的目的是為了節約行政成本，但處理不當，一些體制規定反倒成為無端耗費行政成本的缺口。我國現行的財政預算制度存在的弊端主要有：一是大而化之，缺乏預算細節的編制和送審程序；二是鼓勵人們多花錢。行政成本不但得不到控制，反而成為提高下年度預算撥付的理由，不合理的制度設計，激發了人們欲望，使行政成本具有膨脹的走勢；三是預算在執行過程中不論因素如何變化，只會追加不會減少，支出呈現剛性增長；四是政府收支沒有全部納入預算，預算編制過于籠統、粗糙，專項預算過多、預算執行隨意性大；五是財政資金在使用過程中缺乏嚴格的考核和評價制度，導致資金使用鋪張浪費現象普遍存在。由于預算管理不完善，支出約束力不強，缺乏嚴格、可行的支出標準，導致支出單位過多過雜，開支內容中很多含有消耗性項目，不僅學浪費大，而且助長了官僚廣義和奢侈行為。2004 年國家審計署審計長所作的審計報告中披露出來的中央預算管理中存在的主要問題，如大量的財政資金游離于預算之外，基本建設預算資金截留、挪用、閑臵，虛報人員、造假項目套取預算資金等等，都可以說明，我們的財政運行中存在著大量的“灰箱”和“黑箱”操作。

　（2）政府采購制度 政府采購制度的目的是在于降低行政成本、節約財政資金以及促進廉政建設。然而，由于制度設計上的缺陷或制度不完善，在現實中，政府采購制度不僅沒有降低行政成本，而且還增加了成本，同時產品質量也不一定有保證。例如，明明是 1100 元能買到的打印機，一經過政府采購就成了 1500 元，而且沒有還價余地。事實表明，政府采購已經成了商業賄賂的“重災區”，如果政府采購不能真正變成“陽光采購”，搞商業賄賂的人原來要一個個的“公關”，現在只需要集中“公關”，反而降低了賄賂成本，使“分散腐敗”變成了“集中腐敗”。

　（3）公務員考核制度 現行人事體制、領導體制中存在著缺陷。對行政績效的評估主要是通過縱向的，即通過上級領導的考核來體現。考核的內容主要包括了德能侵襲績、素質能力、群眾組織關系等在內的綜合性范疇。由于上級領導并不是公共產品、公共服務的直接消費者，由上而下的成本約束只是一種間接的聯系。這樣一種責任機制、評估機制會在某種程度上淡化行政成本的約束。一些政府官員出于個人的私利，不惜重金，熱衷搞一些場面的表面工程、獻禮工程，在領導面前突出印象、邀功擺好，就是這種體制缺陷的產物。

　4．信息資源共享程度較低造成重復性行政成本過高 電子政務總體上仍處于初級階段，信息資源的數字化和共享程度不高，信息資源的開發利用滯后于信息網絡的建設，信息孤島的現象還比較普遍。財稅、工商、環保、房管、城管、人事等單位的數據庫有不少基礎數據是相同或相似的，但由于各自為政，標準不一，

　信息資源的聯動性較差，難以實現資源共享。從總體上看，高投入并未帶來高效能和高回報，信息化也并沒有帶來行政成本下降的預期效果。僅以辦公無紙化為例，政府機關的用紙量反比過去增加了二至三倍。

　5．行政決策的程序化和科學化不夠 行政決策的科學性不高，透明度不夠，尤其是公共項目的可行性研究缺乏系統性、權威性和預見性。如地下管網的鋪設和開挖以及大型公共設施維護產生的過高費用等，都與決策過程存在的問題密切相關。而公務人員的職務犯罪和行政不作為等，也是造成行政成本浪費的重要原因。

　在行政管理法律責任追究方面存在的漏洞，使決策失誤給財政造成了巨額損失。突出表現在，有相當一部分決策失誤是在“加快發展”的旗臶下產生的。為了“加快發展”，一些導致重大損失的決策不過是“好事辦壞事”，因此，也就沒有人為此付出代價，不會影響決策者的政績和升遷，導致不計成本的決策頻繁發生，造成許多不必要的損失。“有形”的資本流失可以用具體數字來說明，而“無形”的成本流失（資源浪費、人心渙散以及黨的威信降低等）則無法用具體數字來衡量。

　6．行政監督機關監管不力，有些監管部門則形同虛設 目前我們的財政監督體系還不是完整意義上的公共財政監督體系，監督的機制和理念、監督的方式和手段都比較落后。一是沒有建立健全有效的內部控制制度。缺乏嚴格的資金授權批準制度，收支混亂、責任不清；缺乏詳細的資產管理制度，出現問題不能及時發現，及時糾正處理。二是審計部門在監督中重支出規模和合法性，輕支出的投入與產出效益的現象較為普遍。“有費可計，無效可言，對財不對人，查紀不查效”就是典型寫照，不重視對政府行政支出的過程監管、效益評估和事前約束，不重視行政支出成本管理中的市場意識、成本意識和效率意識的提高，控制成本就難以有所作為。

　各地為加強行政管理，還專門成立了監督部門，其意圖是好的，其工作成績也是有的，這個要給予肯定，不能全部抹殺。但畢竟監督部門難于做到經常性地監督，有些也只能做些表面性的工作，各種人情世故，導致誰也不愿得罪人，從各種各樣的實例反映，有些監管部門工作還是遠遠沒有到位的，并沒有起到很好的監督作用。

　7．政府失信成本的存在 政府失信成本主要是指政府組織機構及其在行使職能過程中因信用問題所導致的各種成本損失。政府在每作出一個決策時都要充分考慮到其所涉及的人群利益并盡可能地保證其政策的連續性，不能朝令夕改。一個政府如果失去信用，他的根基也會隨之動搖，進而影響到投資商的信任，政府行政成本陡增，政府也可能會從此因缺乏信任而遭到民眾唾棄。

　第四章

　降低我國政府行政成本的對策 （一）強化成本意識，樹立“廉價政府”理念 不講經濟效益的企業在市場競爭中勢必不能生存，不講效能的政府也是不稱職的政府。受傳統體制的影響，多年來我國習慣于講工作業績而不計工作成本，結果往往出現工作成本遠遠大于工作效益的反常現象。過高的行政管理成本必然會導致政府財政不堪重負，無法騰出更多的錢用于公共支出領域。

　行政事業機構中普遍存在成本意識淡薄，使行政成本，尤其是無效行政成本難以控制的重要原因。過多、過濫的會議；不必要的與會、陪會人員；不計成本的調研；重復的統計、調查和檢查；盲目超前的設備配臵和基本建設等等，在很大程度上是行政成本意識淡薄的表現。因此，必須強化領導干部和行政人員的成...

推薦訪問： 降低 成本 對策研究