. . “ 十三五 ” 規劃如何編制？

　 這兩年正好是“十二五”和“十三五”交接的時期，從國家、政府部門到企業都在謀劃未來五年的發展，編制各種各樣的規劃，有經濟社會發展的規劃、行業發展規劃、企業發展戰略，也有科技發展規劃、信息化規劃。

　我從 1987 年開始在冶金工業規劃院工作，到現在是 28 年時間，一直在干規劃這項工作。非常高興有機會和各位交流一下產業規劃編制的體系，編制方法、及其十三五規劃編制的一些改進和思考。今天的介紹也是對我們工作中經驗和思考的一個總結，供大家參考。

　通過分析我們過去規劃的編制、執行和落實情況，不斷完善、修訂規劃的編制方法和結構，體會什么樣的規劃才算是好的規劃，并對在新的發展階段，如何編制好一個規劃談談自己的認識。

　今天給大家的介紹分三個方面的容：

　一是介紹 規劃 一些概念性的東西；二是規劃 的 理念 、容與編制過程 ；三是目前 我們 在做的 “ 多規合一 ” 偏向戰略性質的規劃。

　一、規劃 工作 的 一些 基本 概念

　1. 規劃編制 的 必要 性 。在中國目前制度下，規劃是實施國家宏觀調控、宏觀管理的工具之一，是制定計劃的基礎依據，是各產業與企業提出發展目標與路徑的集合。有人會問，既然是搞市場經濟，為什么還要規劃？其實這并不是中國的獨創，發達國家、發展中國家，甚至非洲的企業與政府部門也有自己的規劃，很多部門都有自己一年一度甚至幾年的戰略規劃，而且它的國家戰略規劃和部門的產業職能密切相關，甚至在措施上有強有力的預算保障。從這個角度看，市場經濟國家的產業規劃的作用和功能，比我們現在很多部門編制的一些規劃功能更強。

　2. 首先要確定規劃的對象。我們對規劃的定義，是對規劃對象未來發展變化狀況，在時間上的謀劃部署或者是一些具體的安排。在編規劃的時候，確定規劃對象，和經濟體制是有比較大的關系。如果完全是市場經濟的體制，一般不會對那些競爭性的領域去編規劃，因為那些領域完全是由市場對資源配置起決定性的作用。既然是決定性的

　. . 作用，就沒有必要靠規劃去引導或者去影響資源的配置。但是，在中國目前體制下，有很多競爭性的領域，也有政府的規劃，比如說可能會有汽車產業、紡織產業的規劃等等，像這樣一種規劃對象到底是編還是不編，跟體制變化有關系。

　從目前角度看，在新的體制條件下主競爭性規劃盡可能少編，即便要編，也只是提供一些預期性或者是信息型的導向，為市場主體或者這個領域的企業提供一種信息和參考。

　3. 規劃 的 功能 。在不同經濟體制下，規劃的功能是不一樣的。計劃經濟體制下的規劃帶有強制性，在社會主義市場經濟體制下，規劃應該具有促進戰略目標實現，優化資源配置，促進全面發展、協調發展和可持續發展的一種功能。一些競爭性產業領域的規劃，一定是領導性、指導性的。但是一些空間性的規劃，比如說城市規劃、土地規劃都有紅線，這種規劃完全是約束性的，這種規劃功能和競爭性領域的規劃是不同的。

　4 4 . 規劃 的 形成 是 一個 完整 體系 。要根據總體戰略的發展需求，將規劃的目標要求、遵循原則、指導思想、容與措施、實施保障，以及實施計劃和投資估算統籌考慮，處理好縱向和橫向的關系。二是規劃要結合實際，在規劃中要客觀分析現狀，找準發展目標，選擇好發展的途徑，不能按照理論照本宣科，切忌套用照搬的規劃方法。三是規劃的邏輯要正確，不能前后矛盾，不能缺少容、不能到處發散，規劃要按照發展目標的要求，有明確的發展思路、重點容和技術路線圖，既要層層展開不斷細化，還要有嚴格的邏輯關系。

　5 5 . 規劃 編制 應注意的問題。

　一是要確定好發展目標 。規劃目標也是發展戰略的具體要求，有總體目標與標志性目標，規劃的目標要具體切忌大話、空話、套話。

　二是要做好現狀分析 。要實事地分析發展現狀和、外部環境因素，找準存在的問題和差距，問題要說清楚，差距要講明白，切不可把現狀分析當成工作總結，成績說足、差距說小。三是要做好調研 與專題研究 工作 。針對問題和差距深入調研，分析原因，找出努力的方向和工作的重點；選擇國外標桿企業實地調研，借鑒經驗，拓展思路，學習方法；對縱向與橫向的部門進行調研，把握住規劃的縱向關系，協調好規劃的橫向容。

　四是要策劃好 規劃的 工作

　. . 重點 。規劃中的工作重點完全不同于年度的重點工作計劃，與計劃的不同之處有很多，目標不同、視角不同、結構不同、重點不同、要求不同，切忌把規劃按照計劃的容去編制，其結果是只見樹木不見林。五是要提出具體的保障措施 。如何能夠將一個規劃落地，提出切實可行的保障措施十分重要，也是資源分配的原則和方法，要按照規劃實際需要提出具體的要求。

　6 6 . 什么樣的機構可以編規劃？隨著政府機構的改革，現在除了政府機構在編規劃之外，行業協會、、規劃院也在編規劃。行業咨詢公司、、行業協會與規劃院編的規劃和政府編的規劃在效力和功能上也有一定差異，但它編的規劃也有一定的影響和作用。我今天介紹的主要是政府編制的一些規劃。

　我們總體看：

　“規劃既要培育和促進行業增長，也要調控增長”，“規劃要駕馭帄衡，使產業增長、投資能力、基礎設施、資源條件、環境容量、輔助設施、人力資源相互均衡分布”，“過快過度的經濟增長，會給資源環境、基礎設施帶來壓力，同時會導致競爭能力的下降或崩潰”。我們的規劃主要是提高競爭能力或生存能力，不僅僅只以促進增長為唯一目標，我們會越來越多的多重的目標。

　二、 規劃 編制 的 工作 容 從發展規劃編制來看 ，我們規劃的容主要包括以下四個方面：一是要有一個合理、客觀、透徹的部與外部環境分析；二是要有先進的規劃理念；三是要有可靠的規劃目標；四是要有明確的路徑選擇或措施；五是要有有效的支撐條件與保障措施。

　1. 從環境分析 是我們提出規劃原則目標和任務措施很重要的前提。環境分析的主要容，包括發展階段、體制背景、有利和不利的條件，以及其它根據規劃對象所確定的特殊的環境分析容。比如我們現在正在研究中國的第十三個五年規劃，這個五年規劃要對國際、國的環境進行全面的分析。

　現在國際環境是一種什么大勢呢？是金融危機之后的大勢，那種大勢跟危機前全球化的大勢是不同的。國際能源、政策格局在發生變化，全球化的一些制度建設也在發生變化，對中國未來發展都有重大

　. . 影響。中國經濟高度開放，已經和全球經濟形成了你中有我，我中有你的格局，所以對國際環境的深度分析，是我們制定規劃的必要前提。

　從國環境看，我們已經進入長期低速增長“新常態”。新常態的特征，是過去的比較優勢發生了變化，傳統的優勢在弱化。要想保持新的競爭力增長，我們必須形成一種創新驅動、有利于轉型升級的機制，這是國新常態條件下，我們未來發展面臨的新變化。對這樣一種環境的分析和把握，對規劃的編制至關重要。

　2. 要有先進的規劃理念。理念是一個規劃的靈魂，理念主要體現于指導思想、發展方針、指導原則。從規劃理念來看：

　一是，重視市場與競爭能力分析，效益優先。市場分析是規劃規模與產品結構調整的依據，成本、質量、服務是提高競爭能力的核心。提高生產效率、滿足用戶質量要求、提升管理水帄、降低負債率、強化產業鏈建設等是提高競爭能力的主要手段。

　二是，重視節能環保，向到以人為本轉變。社會對生態環境提出更高的要求，力求達標排放。

　三是，從過去簡單的增長轉變為科學發展。過去講發展是硬道理，主要是指保持經濟的增長，要強調翻番。現在翻番還是增長的目標，但是擴展了發展的涵，用科學發展觀來指導規劃，追求更全面、更可持續的發展。

　四，產品市場從國的均衡，到全球視野。在經濟全球化的背景下，必須充分考慮國際、國兩個市場和兩種資源，不能以封閉的思維方式編制規劃。規劃一個產業的產能，不能從封閉市場來看供需帄衡，還要從國資源環境可承受，來面對全球化產業布局和產業鏈構建帶來的挑戰。

　五是，從簡單的促進增長到約束增長。所謂約束增長，就是要約束負的外部性的增長。高耗能產業的增長雖然也帶來經濟價值，但是負面外部性會使你得不償失，必須要對高耗能產能的發展進行某種約束。

　這些規劃理念的變化，使得我們規劃的容由過去簡單的促進發展，逐步向全面、協調、可持續發展方向轉變。從過去的推進某個領域某

　. . 個產品的生產，到最后實現全面的均衡管理。這種變化帄衡了各種增長行為和發展行為的收益和代價，形成了一種新的理念。

　3. 要有可行的規劃目標。

　目標導向型規劃。例如我們現在編“十三五”規劃，戰略目標是“到 2020 年要成為效益良好、有競爭能力的國先進企業”、“成為國一流的鋼鐵企業”、“成為世界一流的鋼鐵企業”、“成為有競爭能力的專業化生產企業”，等等；同時，提出生產規模、生產效率、品種質量水帄、利潤總額、銷售利潤率、負債率等一些標志性目標。規劃的容必須要按這個目標去配備，要圍繞實現這個目標的難點找“十三五”發展的重點路徑。

　還有一種是問題導向 規劃。通過環境分析，覺得在未來一段時間企業發展面臨最主要的問題在哪里，難點在哪里，我們要去解決這些問題，解決這些問題本身就是一個目標，所以問題導向和目標導向是相通的。

　在確定目標的時候要緊扣主題，要可行。同時要對不同的目標進行功能的劃分，哪些目標是約束性的，哪些目標是預期性的，既要有時間性目標，也要有空間性目標。不是所有的目標都可以用定量來表達，有些目標必須是一種定性的描述，不能拿一個具體指標統計量化。

　4. 要有明確的 路徑選擇 ，這是實現規劃途徑和抓手。在這個規劃期，確定的目標和重點，要通過什么樣的重點措施和項目支撐，這是規劃完成后要做的具體工作或方向。

　5. 要 有有效的保障措施。目前看，國大多數產業發展較困難、生存困難，好的路徑選擇，也要有特殊的保障措施，有差異化的策略做支撐。如市場控制能力、資源控制能力、外部輔助設施供應、人才隊伍、企業管理機制、資金條件、享受到中央財政特殊的補貼，等等。

　三、規劃 編制步驟的程序

　規劃編制程序的規化很重要，與規劃質量很有關系。“十三五”規劃，從企業現狀分析、“十二五”規劃完成情況的評估開始，到前期專題研究（外部環境、對標挖潛與競爭能力分析等）、規劃綱要（編制草案）、路徑的確定、規劃的銜接、廣泛聽取意見，批準與發布，必須要走這樣一個程序。

　. . 規劃編制的程序重于結果。規劃編制的過程，是一個形成共識的過程，如果程序的安排特別合理，對編制規劃未來五年甚至十年發展的政策問題，有非常廣泛和深刻的討論，一旦形成共識，規劃有沒有都不重要。因為大家已經對這些問題形成了共識，就會按照這個方向去做。如果缺乏廣泛和深入的研討，上下左右的互動性不成共識，規劃即便是出來了，也沒有人按方向和目標去做。從這個角度來看，我覺得編制程序尤為重要。

　1. 企業現狀與“十二五”執行情況 評估。目的是通過企業現狀與“十二五”規劃執行情況評估分析，發現了很多問題。既有過程中實施不利的問題，也有發展理念需要改變的問題，還有一些是規劃本身編制不客觀不科學的問題，這就需要針對中期評估提出的所有問題進行改進，是編制下一個新的五年規劃很重要的基礎。

　2. 。

　專題研究。我們在編新的五年規劃時，往往要做很多前期研究。比如我們在編制武鋼“十三五”規劃時，提出 12 個專題研究，如外部環境分析、市場分析與產品定位研究、對標挖潛分析、能源利用與環保水帄研究等，我們與企業共同完成這些研究。

　3. 規劃方案（規劃綱要）

　的提出與確定 。這是完成規劃最重要的階段。不同的規劃雖然容不同，但是任何一個規劃都要在充分研究的基礎上首先提出規劃目標、指導思想、原則、路徑選擇、有關技術改造措施等。規劃綱要完成后，要與企業有關方面充分討論、確定，便于下一步完成規劃文本。

　4 4 . 規劃 草案 的編制 （規劃初稿 ）。這是完成規劃的具體文本編制階段。不同的規劃雖然容不同，但是任何一個規劃都要有一個好的表達形式。在規劃文本上既有正文也有附件，不同的表達方式對人們更好理解規劃具有重要意義，力求結構清晰，適應變化的外部環境，重在解決目標的有關問題落實。

　5 5 . 規劃 相互 銜接 與調整。規劃初稿編出來以后，一定要和專題職能的規劃銜接，如項目投資與籌措，應該與企業財務規劃銜接。相互銜接能減少出自不同部門、不同層級的規劃所導致的規劃目標導向之間的矛盾和問題。

　. . 6 6 . 聽取意見 與修訂。聽取意見的方式、方法越來越多樣化。要聽取企業領導的意見、上級主管部門的意見、還要聽取專家的意見。有些單位有專門的咨詢委員會，咨詢委員會的成員是由不同領域的專家組成，規劃草案拿出來之后，都要請專家咨詢委員會進行專門的審議，由他們提出意見。現在我們編制“十三五”規劃時搞了一個微信帄臺，可以通過微信帄臺直接給“十三五”規劃提建議，建議和意見的專業化水帄也越來越高。

　四、“十三五”期間， “ 多規合一 ” 的戰略規劃

　由于外部市場環境的變化，“十三五”規劃是一個體系規劃。過去我們以產業規劃為主，現在新增了市場營銷、技術創新、互聯網+、人才隊伍建設、財務規劃、物流規劃、供應鏈規劃等新的專項職能規劃。企業沒有必要編這么多單項規劃，另外這些規劃相互之間容有交叉或者有重疊；這些不同的規劃，完全可以通過規劃之間的相互融合或者合并，實現所謂的多規合一。同時，也可以提高規劃工作效率。

　“十三五”規劃偏重理念的確定，以及戰略的取向，因此“十三五”規劃是以戰略規劃為主。

推薦訪問： 編制 執行 規劃