發展規劃和國土空間規劃協同 難點與建議

　2018 年 5 月，中央印發的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》提出發展規劃要“明確空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局安排，為國家空間規劃留出接口”，明確了發展規劃與國土空間規劃協調的重點。本文認為，提升發展規劃和國土空間規劃的協同性，降低兩大規劃體系之間的協調成本，應該聚焦加快構建規劃銜接機制、推動規劃編制流程再造和審批制度改革、協調好兩大規劃的差異三大方面。

　1、歷史緣起

　規劃是黨治國理政的重要抓手，是中國特色社會主義發展模式的重要表現。改革開放以來，國家持續推進規劃體系改革，加快構建以發展規劃為戰略導向的規劃體系。“六五”計劃首次增加社會方面的內容，社會發展作為完整篇章列入計劃。“八五”計劃標題中增加“綱要”二字，明確經濟發展計劃主要解決“干什么”，而“怎么干”則在行業規劃中解決。“九五”計劃是明確提出社會主義市場經濟體制改革后編制的首個計劃，主要落實“兩個根本性”轉變的要求。“十五”計劃明確編制重點專項規劃，支撐發展計劃的實施。但直到“十五”計劃，“在哪干”的問題始終沒有解決。為推動“干什么”“怎么干”“在哪干”體系化，“十一五”規劃增加了主體功能區方面的內容，引導國土空間開發、保護、利用和修復，強化發展規劃的落地實施。

　與此同時，隨著國家管理經濟的方式和手段開始發生變化，政府從批具體項目轉向批規劃。規劃也被理解為“第四種權力”，“部門權力規劃化”的傾向愈演愈烈，規劃管理陷入各自為政的窘境。

　據不完全統計，“十五”時期，國務院有關部門共編制了 156 個行業規劃，省、地（市）、縣三級地方政府編制的“十五”規劃綱要、重點專項規劃、行業規劃等有 7300 多個。

　同時，伴隨著經濟高速發展，空間資源競爭越來越激烈，各部門規劃開始向空間延伸。2001 年原國土資源部在天津和深圳開展國土規劃試點，2006 年國家發改委在浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南等 8 個省區開展省級層面主體功能區規劃試點，2008 年頒布實施的《城鄉規劃法》把規范范圍從城市拓展到城鄉。

　此外，各部門出于管理需要，在技術和制度上制定差異化規定，并不斷加碼，導致其他部門日益難以介入和對接本部門的數據、規劃和政策，形成較強的“反公地悲劇”。一塊地不符合其中任何相關規劃，都不能利用，加大政府協調成本，降低行政效能。

　 2、規劃體制改革

　意識到規劃“打架”問題，國家開始積極推進規劃體制改革試點。黨的十七大首次提出要完善國家規劃體系。2008 年，上海、武漢相繼合并原國土部門和規劃部門，開展“兩規合一”，試圖從機構改革入手，推動空間規劃深度融合。2010 年，重慶借統籌城鄉綜合配套改革試驗區先行先試之機，開展“四規疊合”。2012 年，廣州市在保持原有政府架構的條件下，率先在特大城市中探索開展“三規合一”。主要集中在發達地區大城市的“多規合一”試點，是“自下而上”向國家部委爭取發展權的過程。黨的十八屆三中全會之后，國家先后部署在 28 個市縣和 9 個省開展空間規劃試點，積累了豐富經驗。2018 年 3 月，國務院機構改革，把主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃的職能納入新組建的自然資源部。

　至此，空間規劃“三國演義”“多規混淆”的局面基本結束，空間規劃深度融合為國土空間規劃。2018 年 5月中央印發的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（以下簡稱《意見》）提出發展規劃要“明確空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局安排，為國家空間規劃留出接口”。表明空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局將是兩大規劃協調的重點內容。同時，為加快形成統一的規劃體系，《意見》進一步明確了各規劃的定位，強調規劃在編制、實施中的協調，推動規劃體系協同發展。

　3、發展規劃與國土空間規劃協同難點與建議

　《意見》明確了規劃銜接的原則和程序，銜接的重點集中在約束性指標、發展方向、總體布局、重大工程和風險防控等方面，但銜接機制尚未建立。如果銜接的方式主要是部門之間征求意見，規劃銜接程度也不會深。有時甚至會為部門利益把規劃中的創新點平衡掉，達不到規劃銜接的效果。

　同時，規劃審批機制也不協同。如，發展規劃由地方黨委提出建議、政府負責編制、同級人大批準通過，但國土空間規劃審批體制相對復雜。按照“精簡規劃審批內容，管什么就批什么，大幅縮減審批時間”的精神，同一本國土空間規劃有可能由不同層級的政府分別審批。如果發展規劃和國土空間規劃中相互矛盾的內容剛好是上級政府審批的，就會出現下級人大和上級政府究竟該服從誰的悖論。此外，規劃的期限、規劃實施的協同性也不高。

　提升發展規劃和國土空間規劃的協同性，降低兩大規劃體系之間的協調成本，是發揮發展規劃統領性作用、國土空間規劃基礎性作用的重要保障。

　首先，加快構建規劃銜接機制。結合規劃的編制，共同擬定空間發展戰略、空間結構優化、重大生產力布局等領域的相關課題，由兩個部門聯合組織攻關，盡可能在研究層面達成一致，奠定規劃編制銜接的基礎。在暫不具備聯合攻關的條件下，建議讓更多的規劃專家委員會成員交叉任職，使多數問題在規劃編制階段達成共識，降低后期協調成本。同時，重點銜接規劃的約束性指標、發展方向、總體布局、重大政策、重大工程和項目、風險防控等內容，對有爭議的部分由發展規劃編制部門和國土空間規劃編制部門共同審查論證，共同研究提出解決方案。對規劃銜接中有爭議的內容，探索建立不代表政府利益的、有廣泛代表性的、非政府的規劃咨詢審議制度，受政府或相關部門的委托開展研究，并將咨詢或仲裁意見直接報告委托政府或部門，供決策參考。

　其次，推動規劃編制流程再造和審批制度改革。近期內，大幅度減少需要國務院審批的國土空間規劃的城市數量。中期內，進一步明確各級政府在國土空間管理中的權利和責任，按照“管什么就編什么”的原則，優化各層級政府國土空間規劃編制的內容和重點，盡量避免一本規劃、多層審批。長期內，在明確各級政府權利和責任的基礎上，協同推進發展規劃和國土空間規劃審批制度改革，統一要求各類規劃要上級政府審查，但由同級人大或人大常委會審議通過。

　第三，協調好兩大規劃的差異。結合發展規劃總結評估，以 5 年為周期，開展國土空間規劃的中期評估，根據形勢的需要進行修編，妥善解決好兩大規劃期限不一致的問題。鼓勵和支持發展規劃及專項規劃對接社會主義現代化強國建設兩階段的目標，開展遠期展望，為國土空間規劃提供戰略指引和支撐。發揮年度計劃橋梁紐帶作用，加強發展規劃和國土空間規劃中主要目標、重大項目、重大工程、重大政策和風險防控等重點內容在年度計劃中的銜接，共享相關信息，確保規劃的年度計劃保質保量完成。暢通國家規劃綜合管理信息平臺和國土空間基礎信息平臺的聯系，建立兩大部門信息共享機制，強化規劃實施日常監管，用信息化、大數據等手段提升規劃實施的協同性。

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