公職人員財產信息申報與公開研究

　摘要：公務廉潔是法治政府建設、政府公信力培養的關鍵，而公職人員財產申報與公開，是公務廉潔的前提。建立公職人員財產申報與公開制度的時機已經成熟，并且迫在眉睫。

　關鍵詞：申報與公開；公職人員；隱私權 一、公職人員財產公開相關理論的共識與爭議 在我國建構財產申報與公開制度，支持者認為該制度是防治腐敗的治本之策，必要而迫切；反對者質疑其存在侵犯隱私權的隱患，有較高風險。

　（一）共識：反腐需要更高效的制度設計 當下，公眾對公職人員的普遍不信任已經成為一個嚴峻的政治問題、法律問題和社會問題。無疑，猖獗的腐敗現象是禍根之一，微博、網絡反腐屢試不爽，甚至給人留下隨手一指皆是腐敗［1］的印象。腐敗問題已成為國家法治建設、民族復興進程中的一大障礙，直接影響著政府和執政黨的公信力。

　腐敗產生的根本原因在于，公共利益和私人利益之間沖突的不可避免性。孟德斯鳩指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” ［2］ 盧梭認為，公職人員對社會公共事務進行管理，必然體現有其個人固有意志的印記，會天然地傾向于個人的特殊利益。［3］鑒于此，僅依靠公職人員的自律來確保公務廉潔，是遠遠不夠的，應對腐敗問題必須另覓他途。財產申報與公

　開制度的實質，是通過事前控制模式控制和減少腐敗，不僅能發現潛在的違法、犯罪線索，而且能夠有效地減少精英損失、偵查成本，以及腐敗導致的國家經濟損失、政府公信力和政府形象的破壞等成本，是一項高效的法律制度。

　（二）爭議：公眾知情權與官員隱私權保護之辯 針對財產申報與公開制度是否會侵犯隱私權，一直有激烈爭論。焦點集中在公職人員是否和普通公民享有同樣的隱私權。作為公民的一項基本權利，隱私權意味著私領域不受其他任何人恣意侵犯的權利。而財產申報制度強制申報和公開要求，至少在形式上與隱私權保護存在抵牾。

　這一問題的實質，是如何平衡公共利益與個人隱私利益、公眾知情權與個人隱私權之間的關系。筆者認為，正是基于對公益與公職人員私益的價值衡量，隱私權不應成為拒絕財產申報和公開的理由。

　首先，公職人員的身份和保障公民知情權的要求，決定了其個人（財產）隱私應當服從于公共利益需要。公職人員的隱私權不同于普通公民的隱私權，普通公民享有完整的隱私權，而公職人員在“公民”身份之外，還有“公職”的特殊身份，是“公職”在呼喚財產公開。此外，法治社會要求公眾的知情權須受保護，公職人員所行使的職權會對公共利益產生直接影響，對此公眾有知情的需求和權利。個人利益對公眾利益的必要服從，也要求公職人員不能以隱私權抵抗公民知情權。［4］

　其次，政治的公共性和行政倫理的要求，使得國家公職人員個人隱私權發生消減。恩格斯說，“個人的隱私應受到法律的保護，但個人的隱私與重要公共利益政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容”，［5］其直接后果是公職人員“個性的法定自我喪失”［6］。此外，行政倫理既包括公職人員行為的合法性，也包括公職人員在行使公共權力和處理行政事務的過程中面對個人與公共利益沖突時的價值選擇。［7］一旦個人選擇“公職（或政治）”作為自己的事業，應當能夠預見到，且可以被視為主動放棄了過去、現在及將來部分隱私。

　其三，信息社會極大地改變了隱私權的面貌。隱私權的重點不再是保持個人信息的秘密狀態，而是如何控制個人信息的使用、傳播。通過對財產申報資料的查閱、使用目的、方式上設定限制，完全可以做到對財產申報者合法權益的保護，實現財產申報制度與隱私權保護的協調發展。

　質言之，公職人員財產信息應當申報和公開，但不能是極端沒有限制的，范圍應當以與公共利益相關為限，并規定相應的保護措施和完備的使用程序，防止個人信息被過度曝光和不合理利用。

　二、財產申報制度的發展及其缺陷

　我國從上世紀 90 年代就開始了構建財產申報制度的進程，經歷了由收入申報向財產申報，高層領導干部申報向普通公職人員申報發展的過程。

　（一）財產申報制度的發展 1994 年，第八屆全國人大常委會曾將《財產申報法》正式列入立法規劃。1995 年，中辦、國辦下發《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（下稱 1995 年《規定》，已失效），首次確立了我國公職人員收入申報制度的基本框架，申報對象是“黨政機關縣（處）級以上領導干部”，申報內容是“收入”。1995 年《規定》實體內容共有七條，涵蓋了制度宗旨、申報主體、范圍、時間、受理機構、執行監督諸方面，申報主體為各級黨政機關、人大政協機關、司法機關的縣處級以上領導干部；申報內容為工資、獎金津貼以及勞務所得等各項收入，其實質上是一種個人收入申報制度。規定較為粗陋，可操作性不足，且性質上仍屬政策性文件，權威性不高，實踐也表明其監督效果甚微。

　進入 21 世紀以來，國家又陸續出臺了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，以及若干個黨員領導干部報告個人事項的規定，如《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》等。2013 年 12 月，中共中央組織部印發了《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》（下稱 2013 年《通知》），標志著申報制度發展進入新階段。

　與 1995 年《規定》相比，內容上有所發展，申報主體、申報范圍等均有改進，呈現出從收入申報向財產申報轉變、個人財產向家庭財產申報轉變的趨勢。尤其是申報內容規定得較為詳細，除財產信息外，其他許多個人事項也被列入，包括家庭成員的房產、投資、經營企業等事項，以及本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業等事項。在申報主體上，也擴大到了民主黨派、人民團體、事業單位中。

　2013 年《通知》進步尤為明顯：一是申報的強制性。領導干部無論是否已經進行申報，2014 年 1 月進行集中申報。對報告不實或者隱瞞不報的，除了可以給予紀律處分，一律不得提拔任用、不列入后備干部名單。這是在現行體制下，從組織人事角度可以做出的最為嚴厲的懲戒措施。二是規定了對報告的真實性和完整性進行抽查、核實，對擬提拔對象、后備干部等進行重點抽查，這一舉措對如實申報起到較好的督促作用。

　實踐方面，2009 年初，新疆維吾爾自治區阿勒泰地區、浙江省慈溪市等 27 個縣市開始財產申報和公示的試點 ［8］。慈溪市是“單位內部公示”模式。申報范圍是本人及配偶、子女等的信息和活動，范圍較廣；但申報資料限于單位內部公開，社會公眾和媒體無法查閱。與之不同，阿勒泰地區是“部分公示”模式，即與職權直接相關的收入如工資等，通過政府網站及當地媒體向社會全面公開。但這種公開并不徹底，而是留有秘密申報，這部分并不對社會公眾公開，紀檢、監察機關才可以查閱、使用。

　（二）現行申報制度的缺陷 2013 年的《通知》，是財產申報與公開制度構建進程中的一個大跨步，但總體來看，仍存在以下缺陷：

　第一，制度定位是一種內部報告和政治審查制度，對財產信息的公開沒有規定，導致監督能力的削弱，因此備受質疑。

　第二，性質上仍屬政策性文件，沒有得到立法的確認，且未被納入立法規劃。

　第三，申報主體限定在縣處級以上，對其他與經濟事項聯系緊密的普通公職人員，無法形成有效的監督。

　第四，財產范圍仍然不全面，汽車、古董、字畫等具有較大經濟價值的財產及債權債務情況等財產信息均未要求報告。

　第五，受理審查機關為組織、人事部門，這兩個部門沒有專門的監督職能，缺乏必需的監督權限和有效的監督手段。

　此外，地方的試點實踐也表明，在財產申報和公開方面，沒有頂層設計的地方基層單位的探索意義不大。對申報的真實性、公開的方式以及違規申報的法律責任等制度關鍵點，應通過立法的形式，將之作為一項常態法律制度確認下來。目前的制度框架仍然是領導干部的申報制度，且沒有常態的法律機制，實施效果也不理想，所起監督作用較為有限。

　三、財產信息申報與公開制度的建構進路和完善建議 構建財產申報與公開制度，應該結合我國國情，借鑒先進國家和地區經驗，做到有針對性和重視實效性，要精、要管用。

　（一）進路選擇：法治化 完善公職人員的財產信息與申報制度的建構進路，必須抓牢法治化這個牛鼻子，泛泛的紅頭文件難以擔此重任。美國、英國、韓國、新加坡、俄羅斯和臺灣地區等均通過完善立法的方式，對財產信息申報和公開制度予以確認，并規定拒絕申報（和公開）財產的官員將解除公職，反腐效果良好。

　財產申報與公開制度既涉及公眾知情權的保障，又關系到官員隱私權保護，僅依靠現有的政策性文件予以規范顯然不夠，應盡早制定《公職人員財產申報和公開法》，或者作為過渡，先出臺一部《公務員財產申報和公開條例》。無論采取哪種路徑，這一重要制度必須盡快通過立法形式確認下來。可喜的是十一屆全國人大常委會已同意列入立法規劃和年度立法工作計劃，中紀委監察部已于 2012 年著手起草公職人員財產申報法建議稿。

　（二）制度設計：全面周延 具體制度設計應從監督的有效性出發，兼顧對公職人員必要的隱私權保護。

　1 申報主體。財產申報與公開制度針對的對象，是“公職人員”，而非社會上討論較多的“公務員”。從世界范圍看，絕大多數確立該制度的國家和地區，都是針對公職人員，如我國臺灣地區《公職人員財產申報法》所指公職人員，除了立法、行政、司法、監察、考試等國家公職人員外，還包括公營事業、公立學校中的非國家公職人員。這一制度設計原因有二：

　首先，公權力的分化，引致履行公職人員范圍擴大。隨著社會發展，現代國家的公權力逐步分化為國家公權力和社會公權力，公共職務據此亦分為國家公職和社會公職，因此，公職人員包括但不限于公務員，公務員屬于國家公職人員。

　其次，所有公職的行使，都有潛在的腐敗可能，但因公職的尋租能力不同而存在較大差異。實踐表明，權力的可尋租性是眾多重大腐敗案件的根源。因此，易滋生腐敗的權力類型應當成為財產申報公開制度的防治重點。

　根據現有法律，以下公職人員應該申報。一是《公務員法》中規定的公務員，即依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的相關國家機關工作人員；二是各級人大代表和軍事機關中從事公務的人員；三是“參公人員”，即法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織中從事公務的人員；四是國有企事業單位、社會團體中，以及國家機關、國有企事業單位委派到非國有企事業單位、社會團體中從事公務的人員［9］ ；五是其他依照法律從事公務的人員，如協助政府從事特定行政管理工作的村居基層組織人員等。

　從可操作性角度考慮，還要綜合考慮行政級別、職權大小、與公共利益尤其是經濟利益聯系的緊密程度，劃定申報主體的范圍。如政府臨時工，雖然在實質意義上也屬公職人員范疇，從事公務并領取相應報酬，但因其實際職權較小，可不列入申報主體。

　2 財產信息內容。基于監督實效性考慮，財產信息應做廣義理解，即所有具有金錢價值的權利、義務都屬于應當申報的內容。

　毋庸諱言，這一主張尚存爭議。有人認為，公職人員的工資、福利等財產信息，因涉及公共財政理應公開，但其他財產信息如房產、投資、負債等方面，與財政沒有直接、必然的關系，屬于個人信息和私人領域，公開的理由不足。

　這種觀點是站不住腳的。原因在于，公職人員財產信息具有“公私混合”的特點，使得對普通公民而言屬于私人領域的信息被“去隱私權化”。基于公職人員的身份及與身份相關的法律和道德要求，使得本屬于私人領域的財產信息的隱私性，被消弭和吸收，“公私混合”信息遂成為徹頭徹尾的公信息。

　原則上，申報主體的一切財產信息，都屬于申報范圍。根據我國民法規定，財產權利包括物權、債權、股權、知識產權等，其載體涉及不動產如房屋、土地等，各類動產如汽車、鐘表、字畫、古董、名貴寵物等，以及存款、有價證券和現金貨幣等。其來源包括工資、福利、獎金及各類補助補貼；從事咨詢、寫作、書畫等勞務所得；投資和企業、公司經營所得；偶然所得；繼承所得；贈與或遺贈所得等，相關信息均屬于財產信息范疇。

　特別指出，為防止債務虛構型賄賂，債務狀況也屬于需申報的財產信息。同時，法律上夫妻財產制具有可選擇性，且夫妻財產、父母與未成年子女之財產具有不可分辨性，［10］ 使得財產具有某種“家庭屬性”，若不規定家庭財產申報，可能會出現轉移財

　產以規避申報的情形。即使不存在公職人員隱匿、轉移財產的情形，其配偶等近親屬也可能利用其影響力收受賄賂。因此，除公職人員本人的個人財產，其配偶、子女的財產信息，也應申報，如美國 1965 年《政府官員及雇員道德操行準則》、我國臺灣地區等均采家庭財產申報制。《刑法》上利用影響力受賄罪的規定，正是基于此。

　3 申報時間。我國目前只有初任申報和日常申報，相關國家和地區為了及時掌握公職人員財產的增減變化，一般都規定有任前申報、初任申報和離職申報、及離任后的申報。

　一般來說，任前申報適用于選任類的公職人員，選舉候選人和提名候選人應于選舉前或決定任命前申報財產。初任申報和離職申報則針對所有公職人員，其應于任職后、離職前的適當時間（建議為 1 個月）內申報自己的財產狀況，以便掌握任職期間財產變化情況。考慮到權力的實際影響時間，公職人員特別是掌握實權者，在離退休后的相當時期內仍具有相當大的影響力。為防止此類人員利用此種影響而舞弊，應當規定離任后一段時間內仍需進行財產申報，結合各國以及我國法律關于離職回避的規定，以 3-5年為宜。

　4 主管機關及申報材料的審查。借鑒我國臺灣地區由“監察部、政風單位、或經指定之單位”，或各級選舉委員會受理申報、查核和公布事項的規定，我國大陸地區可以分別確定各級人大常委會和監察機關，負責出任申報的審查核實。離職申報和離任后的

　申報，由原申報機關受理、審核。這些機關具有相應的監督職權、手段，從可操作性及實施的預期效果來看均有保障。

　審查機關在接受申報后，應對申報材料進行嚴格審查，包括申報內容的完整性和真實性，以定期審查、抽查和重點抽查方式進行。如果認為申報人需提供補充說明，或申報不符合法律規定，可要求其進行補正、糾正。

　法律責任的設定是財產申報制度得以貫徹實施的有力保證。如美國的《政府道德法》中不僅規定了民事罰款、行政處分，還可對故意提供虛假信息的人，判處最高 25 萬美元的罰款或 5 年監禁。因此，在未來的立法中，對不按時申報、申報不實、隱瞞申報等行為，不僅要規定行政處分，還可對故意提供虛假信息的人，（全部或部分）剝奪一定年限的任職權利、政治權利，情節嚴重的處以刑罰。

　（三）核心舉措：公開 現行申報規定沒有涉及公開問題，這正是反腐不力的關鍵原因。所以公開乃是最為核心和關鍵的舉措。公開方式上，可以按照申報主體的不同，區別對待：

　第一，查閱公開。受理申報機關應當在收到申報材料一定期間內，將財產申報資料集結成冊，置于固定的地點，供社會公眾查閱、復印。此種公示方式適用于前文所列舉的大部分公職人員。

　第二，主動公示。對于一定級別（如省部級）以上的行政首長、監察部門負責人、重要崗位人員的申報材料等除應依前款辦理外，還應定期刊登政府公報并發布網上公告。

　同時，應當建立順暢的舉報、檢舉及回應機制。對媒體和社會公眾認為申報數據有假的舉報，經過初步審查后，應當作為啟動調查的重要線索。無論是否受理舉報、審查結果是什么，都應當作出答復。

　在對申報材料進行公開的同時，也要兼顧對申報人隱私權和其他合法權利的必要保護，并對財產申報資料的查閱或使用，加以目的、用途上的限制，防止不法分子不當利用與惡意傳播，減輕公職人員的隱私泄露憂慮。

　（四）實施關鍵：配套聯動 財產申報與公開制度的實施，要充分發揮現代技術手段的優勢，盡快完善不動產登記、財產登記制度；利用互聯網建立個人信用系統，對財產登記信息實施聯網聯控，使得對財產的真實性審查具有操作性。

　財產申報與公開涉及面廣、牽扯問題復雜、觸動既得利益，鑒于此，有學者建議采用俄羅斯的“或公開或辭職”的革命式方法，或者采取“老人老辦法，新人新辦法”的溫和路徑，對新提任干部要求進行財產申報并以一定方式向社會公眾公開。目前，溫和路線的支持者占多數。

　考慮到我國公職人員基數大，采用俄羅斯式的方法不僅在成本上國家財政無法負荷，且會使制度推行的阻力大大增加。基于可操作性的考慮，可以要求所有官員財產都應當進行申報，同時，對新提任干部既要求申報，又要將申報資料向社會公眾公開。實施方式上，通過擴大地方試點實踐，逐步推向全國。對于試點地區，采取一定的激勵措施，如對于主動上繳來源不明資產的公職人員，可以免除或者減輕處罰。試點周期不宜過長，主要目的不是論證制度的必要性與科學性，而是發現操作性問題。周期過長，不僅對試點地區有失公允，而且會拖慢財產申報與公開制度的法治化進程。

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