政府與社會資本合作相關政策法規規章合集

　2018.05.30

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　 目錄 財政部《關于印發<地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法>的通知》 ..................................................................................... 3 財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知 ....................................................................................... 7 財政部關于印發《PPP 物有所值評價指引（試行）》的通知... 15 國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》 ..................... 21 財政部發出 PPP 總動員—全面解讀《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》 ................................................. 27 財政部關于印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》 ............................................................................................. 31 國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》 ......................................................................................................... 47 國家發展改革委《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》 ............................................................. 53 國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知 ..................................................... 59 財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》 ......................................................................................... 67 關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知(財金[2016]91 號) .......................................... 71 財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知 ............................................................................................. 74 國家發展改革委辦公廳關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》的通知 ................................................. 82 財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》 ............................................................................................. 86 財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》 ......................................................................... 89

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　國資委《關于加強中央企業 PPP 業務風險管控的通知》 ....... 93 國家發展改革委《關于加快運用 PPP 模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》 ..................................................................... 97 國家發展改革委辦公廳財政部辦公廳《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》 ............... 101 財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》 ........................................................................... 104 文化和旅游部 財政部《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》 ................................................................... 108 財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》 ....................................................................... 114

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　 財政部《 關于印發< < 地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法> > 的通知 》

　 財預〔2014〕351 號

　各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

　 為進一步加強地方政府性債務管理, 做好地方政府存量債務納入預算管理相關工作，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號），財政部制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，現印發給你們，請認真貫徹執行。

　 附件：地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法

　 財政部

　 2014 年 10 月 23 日

　 附件

　 地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法

　 第一條 為貫徹落實《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號，以下簡稱《意見》），做好地方政府存量債務納入預算管理清理甄別工作，制定本辦法。

　 第二條 清理甄別工作的目的，是清理存量債務，甄別政府債務，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。

　 第三條 本辦法所指存量債務是指截至 2014 年 12 月 31 日尚未清償完畢的債務。

　 第四條 清理甄別工作由地方政府統一領導、財政部門具體牽頭、部門單位各負其責。

　 第五條 地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）

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　模式的項目，要大力推廣 PPP 模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。

　 第六條 清理甄別工作按照先清理、后甄別的順序開展。

　 第七條 清理工作由地方政府性債務存量的舉借單位（以下簡稱債務單位）具體負責，主管部門和財政部門審核把關。債務單位應與債權人共同協商確認，根據合同逐筆核對債務明細數據。對核對無誤的債務數據，債務單位要根據審計口徑確定的地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務及地方政府可能承擔一定救助責任的債務分類填報，經主管部門審核匯總報送財政部門。其中：

　 （一）2013 年全國政府性債務審計確定的截至 2013 年 6月 30 日的各筆債務，其截至 2014 年 12 月 31 日債務數據根據審計結果及地方政府性債務管理系統（以下簡稱債務系統）統計的債務增減變化額填報。

　 （二）2013 年 6 月 30 日后新發生的各筆債務，其截至 2014年 12 月 31 日債務根據債務系統統計數據及審計口徑填報。

　 第八條 財政部門審核匯總各主管部門上報的債務數據，凡與審計結果或審計口徑不一致的，應退回債務單位重新核實填報。

　 第九條 對按照政府性債務審計結果、審計口徑填報的地方政府性債務存量有爭議的，爭議雙方提出解決方案及依據，經同級審計部門出具審計意見后，報同級政府確定。

　 第十條 清理工作要嚴格按照《意見》精神，明確政府和企業的責任，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。清理后確需將地方政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的債務劃轉地方政府負有償還責任的債務的，按照“權責利相一致”的原則，相應的資產、收入或權利等也應一并劃轉。

　 第十一條 甄別工作由財政部門牽頭負責。財政部門商有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。其中:

　 （一）通過 PPP 模式轉化為企業債務的，不納入政府債務。

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　（二）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務。

　 （三）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務。

　 （四）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。

　第十二條 地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況，并測算政府一般債務和專項債務的債務率。凡債務率超過預警線的地區，必須做出書面說明并經政府主要負責人簽字確認。

　 第十三條 地方各級政府要全面統計鎖定截至《意見》發文日（9 月 21 日）的在建項目。在建項目要優先通過 PPP 模式推進，確需政府舉債建設的，要客觀核算后續融資需求。

　 第十四條 地方各級政府要以 2013 年政府性債務審計確定的截至 2013 年 6 月 30 日融資平臺公司名單為基礎，結合 2013年 7 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日本級融資平臺公司增減變化情況，統計本級融資平臺公司名錄。

　 第十五條 各部門、各單位負責人對本部門、本單位清理統計結果簽字確認。財政部門負責人對本級政府存量債務甄別結果簽字確認。政府主要負責人按財政管理級次對本地區清理甄別結果及各項統計情況簽字確認。

　 第十六條 地方各級財政部門匯總本地區清理甄別結果，由同級審計部門出具審計意見并經同級政府批準后逐級上報，省級財政部門應于 2015 年 1 月 5 日前上報財政部。各項統計情況隨清理甄別結果一同報送。

　 第十七條 地方各級政府要嚴格按照國務院批準的政府存量債務，鎖定政府一般債務、專項債務余額。各級政府要將鎖定后的政府存量債務情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照預算公開有關要求及時向社會公開。

　 第十八條 地方各級政府要及時將政府存量債務分類納入預

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　算管理。具體辦法另行制定。

　 第十九條 財政部將各地清理甄別結果抄送審計署，各級財政部門將本級清理甄別結果抄送同級審計部門，作為今后年度相關審計工作重要參考。組織財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處核查各地報送數據，對虛增政府存量債務的，相應核減地方政府債券發行規模，并追究相關責任人責任。

　 第二十條 本辦法自下發之日起實施。

　 第二十一條 本辦法由財政部負責解釋。

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　 財政部 關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證 指引》的通知

　 財金[2015]21 號

　各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

　 根據《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）和《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號），為有序推進政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱 PPP）項目實施，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險，現印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。請遵照執行。

　 附件：政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

　 財政部

　 2015 年 4 月 7 日 附件：

　 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

　 第一章 總則 第一條 根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45 號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）和《財政部關于印發

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　政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》 （財金〔2014〕113 號）等有關規定，制定本指引。

　 第二條 本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱 PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。

　 第三條 開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。

　第四條 財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制 PPP 項目財政支出規模。

　第五條 財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用 PPP 模式。

　第六條 各級財政部門（或 PPP 中心）負責組織開展行政區域內PPP 項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部 PPP 項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。

　 第七條 財政部門（或 PPP 中心）應當會同行業主管部門，共同開展 PPP 項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助。

　 第八條 各級財政部門（或 PPP 中心）要以財政承受能力論證結論為依據，會同有關部門統籌做好項目規劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。

　第二章 責任識別

　 第九條 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

　 第十條 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資

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　本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。

　 第十一條 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。

　 第十二條 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

　 第十三條 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。

　第三章 支出測算

　 第十四條 財政部門（或 PPP 中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。

　 第十五條 股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

　 第十六條 運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

　 對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：

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　對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：

　 n 代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。

　 第十七條 年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

　 第十八條 合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。

　 第十九條 在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

　第二十條 PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計

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　算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。

　 第二十一條 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果 PPP 合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。

　 比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

　 情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：

　 概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。

　 第二十二條 配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

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　第四章 能力評估

　 第二十三條 財政部門（或 PPP 中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。

　 第二十四條 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據 PPP 項目預算支出責任，評估 PPP 項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。

　 第二十五條 每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

　 第二十六條 鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取 PPP 模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP 項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

　 第二十七條 在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。

　 第二十八條 “通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的PPP 項目，各級財政部門應當將其列入 PPP 項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。

　 第二十九條 在 PPP 項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP 中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。

　第五章 信息披露

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　第三十條 省級財政部門應當匯總區域內的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統一信息平臺（PPP 中心網站）發布。

　 第三十一條 各級財政部門（或 PPP 中心）應當通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地 PPP 項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP 項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。

　 第三十二條 項目實施后，各級財政部門（或 PPP 中心）應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發布。

　第六章 附則

　 第三十三條 財政部門按照權責發生制會計原則，對政府在PPP 項目中的資產投入，以及與政府相關項目資產進行會計核算，并在政府財務統計、政府財務報告中反映；按照收付實現制會計原則，對 PPP 項目相關的預算收入與支出進行會計核算，并在政府決算報告中反映。

　 第三十四條 本指引自印發之日起施行。

　 附：

　 PPP 項目財政承受能力論證工作流程圖

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　 財政部 關于印發《 PPP 物有所值評價指引（試行）》的通知

　 財金[2015]167 號

　各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

　 為推動政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱 PPP）項目物有所值評價工作規范有序開展，我們立足國內實際，借鑒國際經驗，制訂了《PPP 物有所值評價指引(試行)》。由于實踐中缺乏充足的數據積累，難以形成成熟的計量模型，物有所值定量評價處于探索階段，各地應當依據客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價工作。施行過程中的問題和建議，請及時反饋我部。

　 財政部

　 2015 年 12 月 18 日

　附件：

　PPP 物有所值評價指引 （試行）

　第一章 總則

　 第一條 為促進 PPP 物有所值評價工作規范有序開展，根據《中華人民共和國預算法》、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42 號）等有關規定，制定本指引。

　 第二條 本指引所稱物有所值（Value for Money， VfM）評價是判斷是否采用 PPP 模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

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　第三條 物有所值評價應遵循真實、客觀、公開的原則。

　 第四條 中華人民共和國境內擬采用 PPP 模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。

　 第五條 物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。

　 第六條 應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用 PPP 模式。

　 第七條 財政部門（或 PPP 中心）應會同行業主管部門共同做好物有所值評價工作，并積極利用第三方專業機構和專家力量。

　第二章 評價準備

　 第八條 物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。

　 第九條 開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或 PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。

　 第十條 開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP 中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為采用 PPP 模式的決策依據。

　第三章 定性評價

　 第十一條 定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。

　 第十二條 全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現

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　長期、充分整合。

　 第十三條 風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。

　 第十四條 績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。

　 第十五條 潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。

　 第十六條 政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。

　 第十七條 可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。

　 第十八條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，可根據具體情況設置補充評價指標。

　 第十九條 補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。

　 第二十條 在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過 20%；補充評價指標權重為 20%，其中任一指標權重一般不超過 10%。

　 第二十一條 每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為 100~81、80~61、60~41、40~21、20~0 分。項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。

　 第二十二條 定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。

　 第二十三條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門組織召開專家組會議。定性評價所需資料應于專家組會議

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　召開前送達專家，確保專家掌握必要信息。

　 第二十四條 專家組會議基本程序如下：

　 （一）專家在充分討論后按評價指標逐項打分，專家打分表見附件；

　 （二）按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。

　 第二十五條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在 60 分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

　第四章 定量評價

　 第二十六條 定量評價是在假定采用 PPP 模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對 PPP 項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP 值）與公共部門比較值（PSC 值）進行比較，判斷 PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。

　 第二十七條 PPP 值可等同于 PPP 項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號）及有關規定測算。

　 第二十八條 PSC 值是以下三項成本的全生命周期現值之和：

　 （一）參照項目的建設和運營維護凈成本；

　 （二）競爭性中立調整值；

　 （三）項目全部風險成本。

　 第二十九條 參照項目可根據具體情況確定為：

　 （一）假設政府采用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與 PPP 項目產出相同的虛擬項目；

　 （二）最近五年內，相同或相似地區采用政府傳統投資方式實施的、與 PPP 項目產出相同或非常相似的項目。

　 建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處

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　置資產所獲的收益。

　 運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與 PPP 項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

　 第三十條 競爭性中立調整值主要是采用政府傳統投資方式比采用 PPP 模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。

　 第三十一條 項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號）第二十一條及有關規定測算。

　 政府自留風險承擔成本等同于 PPP 值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在 PSC 值與 PPP 值比較時可對等扣除。

　 第三十二條 用于測算 PSC 值的折現率應與用于測算 PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號）第十七條及有關規定測算。

　 第三十三條 PPP 值小于或等于 PSC 值的，認定為通過定量評價；PPP 值大于 PSC 值的，認定為未通過定量評價。

　第五章 評價報告和信息披露

　 第三十四條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳 PPP 綜合信息平臺。

　 第三十五條 物有所值評價報告內容包括：

　 （一）項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP 運作方式、風險分配框架和付費機制等。

　 （二）評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的 PSC 值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。

　 （三）評價結論，分為“通過”和“未通過”。

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　（四）附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。

　 第三十六條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）應在物有所值評價報告編制完成之日起 5 個工作日內，將報告的主要信息通過 PPP 綜合信息平臺等渠道向社會公開披露，但涉及國家秘密和商業秘密的信息除外。

　 第三十七條 在 PPP 項目合作期內和期滿后，項目本級財政部門（或 PPP 中心）應會同行業主管部門，將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分，對照進行統計和分析。

　 第三十八條 各級財政部門（或 PPP 中心）應加強物有所值評價數據庫的建設，做好定性和定量評價數據的收集、統計、分析和報送等工作。

　 第三十九條 各級財政部門（或 PPP 中心）應會同行業主管部門，加強對物有所值評價第三方專業機構和專家的監督管理，通過 PPP 綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布。省級財政部門應加強對全省（市、區）物有所值評價工作的監督管理。

　第六章 附則

　 第四十條 本指引自印發之日起施行，有效期 2 年。

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　國務院 《 關于加強地方政府性債務管理的意見 》

　國發〔2014〕43 號

　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　 為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：

　 一、總體要求

　 （一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

　 （二）基本原則。

　 疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

　 分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

　 規范管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

　 防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

　 穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

　 二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制

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　（一）賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

　 （二）建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

　 （三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

　 （四）加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

　 三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理

　 （一）對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批

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　準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。

　 （二）嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

　 （三）把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

　 四、控制和化解地方政府性債務風險

　 （一）建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。

　 （二）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

　 （三）嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府

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　性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

　 五、完善配套制度

　 （一）完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

　 （二）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

　 （三）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。

　 六、妥善處理存量債務和在建項目后續融資

　 （一）抓緊將存量債務納入預算管理。以 2013 年政府性債

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　務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

　 （二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

　 （三）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

　 （四）確保在建項目后續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

　 七、加強組織領導

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　各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防范風險，規范管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

　國務院

　 2014 年 9 月 21 日

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　 財政部發出 PPP 總動員— 全面解讀《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》

　 （財金（2014）76 號）

　 財政部近日發出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）的重要意義，積極穩妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，加強組織和能力建設，盡快形成有利于促進 PPP 發展的制度體系。

　 通知指出，立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。當前推廣運用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。

　 為了積極穩妥做好項目示范工作，財政部要求，地方各級財政部門要向本級政府和相關行業主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，在實踐的基礎上不斷總結、提煉、完善制度體系。

　 通知明確，適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、

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　保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

　 財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等工作環節，為地方財政部門提供全方位的業務指導和技術支撐。

　 在完善項目支持政策方面，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本合理收益。

　 通知強調，推廣運用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。

　 一是著力提高財政管理能力。地方各級財政部門要根據財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整機制、績效評價等有效管理方式，規范項目運作，實現中長期可持...

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