堅持問題導向 理清脈絡病結 全力以赴提升鄉鎮政府服務能力建設 ——關于鄉鎮政府服務能力建設調研報告

　內容摘要：本調研報告主要堅持問題為導向，對鄉鎮政府服務能力建設方面存在的問題進行全面梳理，理清脈絡病結指出 xxx 市加強鄉鎮服務能力建設的重點在于堅持統籌兼顧、因地制宜，以服務農村經濟發展為重點，建立具有 xxx市特色的為民服務新體系。

　關 鍵 詞:鄉鎮；服務能力；調研報告 根據安排，由 xxx、xxx 組成調研組于 x 月 x 日至 x 月 x日分別到 x 個鄉（鎮、街道、場）專題調研鄉鎮政府服務能力建設方面存在的問題和困難。主要調研情況如下：

　 一、當前鄉鎮政府機構設置和主要職能

　 最近一輪縣區行政區劃調整后，各鄉鎮機構設置按照《省機構編制委員會關于印發<關于行政區劃調整中規范鄉鎮機構編制管理的通知>的通知》和《省委辦公廳 省人民政府辦公廳關于開展鄉鎮行政管理體制改革試點工作的指導意見》相關要求，結合縣區經濟社會發展水平和不同類型鄉鎮工作重點，通過規范內設機構、整合事業站所，理順縣鄉職責關系，進一步明確劃分了區域性服務機構和便民服務中心的管理權限和服務職能。設置綜合黨政辦事機構 x 個，分別為：黨政辦公室、社會事務辦公室、衛生和計劃生育辦公

　室、經濟發展辦公室、規劃建設環保辦公室、安全生產監督管理辦公室、社會治安綜合治理辦公室。整合設置事業類辦事機構 x 個，具體為：政務服務中心、農業綜合服務中心、人力資源和社會保障服務中心、科技宣教文化信息服務中心、衛生計生院、城鎮規劃建設管理所、生態建設旅游服務中心、財政所、群眾工作站。

　 按照中央對鄉鎮一級政府的職能定位，鄉鎮政府主要承擔四個方面的職責和功能。一是促進經濟發展，增加農民收入；二是強化公共服務，著力改善民生；三是加強社會管理，維護農村穩定；四是推進基層民主，促進農村和諧。由此可見，鄉鎮一級政府的核心職責是公共服務，也就是所說的服務群眾，這是我國經濟社會轉型進程中對鄉鎮政府的基本要求，總體看，近年來，隨著政府職能轉變的加快推進，鄉鎮政府的組織管理和服務能力得到提高，促進了農村經濟社會的發展。但是在正確認識成績的同時，鄉鎮服務能力建設還存在一些急需解決的問題。

　 二、鄉鎮政府服務能力建設存在的主要問題

　 （一）體制不順，處置乏力。群眾信訪呈現出“多樣性、多發性、群體性”特點，成為困擾鄉鎮干部最直接、最突出的老大難問題。

　 1. 信訪體制功能錯位。從制度設計看，信訪的功能是接待群眾來信來訪，解答有關政策法規，然后轉交相關單位解決，信訪部門發揮著“分流”和“督促”功能，受職責定位

　模糊影響，信訪部門和鄉鎮什么都管，什么都管不了?！缎旁L條例》規定的“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，明確了各級政府部門在信訪問題處理中的責任分工，但在具體工作中，往往重屬地輕歸口，有權解決的地方不解決，無權處理的鄉鎮疲于穩控。

　 2. 調處程序不規范。信訪處理程序機制不健全，責任界定不清晰增加了信訪工作中的不規范因素，鄉鎮無力調和的矛盾經層層批轉，退回原點，反復循環，問題久拖不決，促使矛盾復雜化，信訪人向更高層級聚集，鄉鎮干部往返接回，費時耗力，嚴重影響工作正常開展。

　 3. 法制建設不完善?，F行的信訪制度部分仍存在著無法可依的情況。如司法機關在處理纏訪、鬧訪等過激行為時無相關法律規定可循，對違法上訪人缺乏懲辦、打擊的法律依據，造成處置疲軟，一定程度上助長了信訪問題向極端蔓延。

　 （二）權責不一，權事脫離。責任大、權力小，職權與事權脫離是各鄉鎮面臨的普遍困境。一方面上級追責、增壓，另一方面，沒有對應的管理、處置權限，工作難以推進落實。群眾怨言多，干部意見大，鄉鎮一級正處于“內憂外困”“上下夾擊”的多重包圍。

　1. 調處乏力。鄉鎮工作直面群眾，各項事務直指政府，由于鄉鎮在規劃建設、行政管理、安全監督等方面無規劃審批權、土地使用審批權、執法權等，導致鄉鎮該辦的事情辦不了，“缺位”現象突出。鄉鎮政府功能不全，對應上級千

　線一針，呈典型的“倒三角”結構，但群眾訴求事無巨細必全盤受理，上級要求有理無理需照單全收，導致鄉鎮政府調控協調力度不斷減弱，事務沉積日益增多，群眾需要的服務因職權限制難以滿足。

　2. 束縛較多。完成上級交辦的各項任務是鄉鎮的職責所在，但缺乏明確的任務界定標準，政治、經濟、文化、生態、安全等各項工作紛紛在鄉鎮集聚，階段性、臨時性、突擊性任務一茬接一茬，一項接一項，且完成與否都與考核、獎懲掛鉤，上級“一則通知”要成效，“一紙文件”轉任務，但職權在部門，鄉鎮難以落實，疲于應付。更多基層干部為應付上級名目繁多的會議和觀摩檢查，時常處于身兼多職、分身無術的窘境，服務群眾的時間和精力嚴重不足。

　3. 有苦難言。部分鄉鎮反映，上級下分任務和年終考核目標制定與鄉鎮實際不符，沒征求鄉鎮意見，考核指揮棒作用發揮不足。如招商引資任務、扶貧低保指標等均為上級下達，為完成目標，個別鄉鎮存在做假賬、拉人頭，費時費力制作虛假印證材料應付檢查，出力不討好，群眾意見大。

　 （三）配套不足，規劃滯后。白色垃圾泛濫、污水治理不力是鄉鎮“四在農家·美麗鄉村”建設和“四創”工作的固瘤，治理經費來源少支出多，處理設施配套不足、填埋網點分散、收集運輸成本高昂已成為各鄉鎮面臨的迫切問題。

　 1. 上級配套經費少。據保守估算，每個自然村要實現垃圾、污水處理設施配套至少需要 xx 萬元，按每個行政村 x

　個自然村平均核算，全市 xx 個鄉（鎮、街道、場）、xxx 個行政村共需垃圾和污水處理硬件設施建設投資 xxx 億元，已建成配套設施的行政村不到總數的 xx%，且后期管理、運營、維護費用高，資金缺口大。

　 2.。

　管理維護難度大。一是垃圾填埋網點規劃不合理。“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾治理模式，需大量垃圾運輸車輛，成本太高。二是群眾參與意識淡薄。受傳統生活方式影響，農村居民環境保護意識極低，垃圾亂堆、污水亂排、住房臟亂、人畜混住現象普遍，科學引導、合理規范難度大。三是已建成設施設備運轉不暢。部分鄉鎮建成的垃圾處理設施和污水處理廠由于缺乏資金，難以正常運行，相關技術人員受待遇與生活條件制約，流失嚴重。

　 3. 缺乏科學的治理體系。調研中，部分人口大鎮為克服經費緊張問題，通過提高村級環境衛生整治成效在政府向村級購買服務中的考核權重，實現源頭上治理；同時，主動與轄區內各企業合作，將衛生整治打包向社會購買服務，實現環衛共治等，探索出了很多實用、高效的整治辦法，但顧慮沒得到上級部門認可，不敢放開手腳，大力實施，期待有關部門深入總結、提取經驗、完善制度，有效解決基層環境衛生整治之困。

　 （四）收支失衡，缺口較大。鄉鎮財政管理實行鄉財縣管制度，鄉鎮財政資金主要來源靠縣財政撥款，用錢的“不

　由自主”和財權事權的分離，拉長了“用錢辦事”供需間距，“經費緊張”是所有鄉鎮反映激烈的突出問題。

　 1. 財政負擔重。隨著鄉鎮財權削弱和事權的膨脹，很多新增資金需求要鄉鎮自行配套解決，增加了財政負擔。如農村公益事業建設、社會保障支出、農村衛生整治、基礎設施建設和突發事件應對等都需要鄉鎮配資和墊資解決，為緩解“燃眉之急”，鄉鎮不得不靈活調整各大項目建設經費或其他經費，拆東墻補西墻，拖拖欠欠，心力交瘁。如某鄉鎮為加快小城鎮建設，鎮班子成員集體到銀行貸款集資，緩解資金緊缺問題，極大增加了鄉鎮干部心里負擔，促使財政進一步惡化。

　 2. 資源整合難。按照財政管理體制和項目實施主管單位要求，鄉鎮沒有對各項惠農資金進行有效整合的權力，上級主管部門硬性要求項目資金?？顚Ｓ?，造成鄉鎮有錢不能用不敢用，只能盯著錢到處“劃緣”籌款，極大制約了工作的正常開展。同時，鄉財縣管挫傷了鄉鎮抓稅收的積極性。嚴重削弱了鄉鎮公共服務的能力。

　3. 體制僵化。鄉鎮工作千絲萬縷、事務靈活多變，突發事件多，應對時間緊。經費預算空間狹窄，造成資金靈活使用難度加大。目前，除基本工資和辦公經費外，鄉鎮干部的補貼、會議經費、業務經費、環境整治等大部分支出都要鄉鎮自籌，此外，各種公共基礎設施、文化衛生、民政福利等需要投入的資金往往需鄉鎮自己解決，加上觀摩會開展頻

　繁，觀摩點沿線的配套設施、衛生整治等方面耗資巨大。如：某鄉鎮美麗鄉村建設，欠下相關建設費用五百余萬元，債務大，包袱重、無力化解。

　 4. 購買服務能力不足。政府向社會購買服務工作的深入推進，一定程度上緩解了基層財政壓力，但鄉鎮無獨立財權，購買服務事項難以拓展。同時，由于沒有精細的購買服務清單，不能精準掌握“什么事項可以向社會購買”、“什么事項必須由鄉鎮自己完成”，購買能力不足，服務評估機制不健全，購買服務價格尚未市場化，難以掌握尺度。

　 （五）權責不清，監管缺位。當前，因鄉鎮站所設置變動頻繁，不同業務站所工作人員晉升空間不一，多數部門派駐鄉鎮的“手腳”“垂而不管”，導致鄉鎮統籌調度你拖我扯，難聚合力。

　1. 一站多牌。部分鄉鎮反映，近幾年來，機構調整與站所設置分分合合，你并我、我兼你，人員難以穩定，嚴重減損了工作效率。同時，鄉鎮因考核檢查需要，不得不加掛多塊站牌，但人手不足，難以實現“掛牌服務”。

　 2. 流轉困難。鄉鎮事業編崗位分事業崗與管理崗兩類，事業編制人員在事業崗從事相關工作可申評職稱以增加工資收入，而在管理崗位工作職稱評定受限，只能靠工作時間長短分步晉級增加工資，但相比職稱評定空間較窄、金額較少，多數事業編制人員不愿從事管理崗位工作，導致部分站所無人問津，消減了鄉鎮整體的凝聚力和戰斗力。

　3. “垂而不管”。上級部門派駐鄉鎮的垂管單位人事權歸本部門所有，工作地點在鄉鎮，由于鄉鎮缺乏相應的管理權限，工作難以統籌調度、統一指揮。關系的雙重性造成“看得見的管不著”，“管得著的看不見”，局面尷尬。垂管部門工作人員工作好壞全憑個人素質，隨意性很大，缺乏有效的制約和激勵。

　 （六）人崗不適，有編無人，政策落實大打折扣。鄉鎮政府服務的供給是把各種改革的紅利傳遞到“最后一公里”，增強“抵達力”，而現鄉鎮苦于人才短缺，活力不足，又無完善的保障機制，導致各種政策落實不到位。

　1. 干部“數質”欠缺。導致鄉鎮人員缺乏根源是上級部門的“借調”，有借無還導致鄉鎮有編無人，加上鄉鎮干部的老齡化越來越嚴重，對新技術的掌握難以與時俱。以 xxx縣為例，個別偏遠鄉鎮在編人員被縣直部門借用達到數 20余人，大多是 35 歲以下的骨干力量，基本上抽空了鄉鎮的生力軍。有的站所基本是“空轉”，有的身兼數職，工作職能按“數”計量，很難用“質”要求，導致服務群眾質量大打折扣。

　 2. 各類培訓流于形式。據了解，上級部門每年均組織開展了大量關于提高干部職工能力素質的培訓活動，但大多培訓缺乏針對性，簡單就“培訓”而“培訓”，不能真正為相應服務培養專業實用的人才。如：鄉鎮領導干部受常年主抓安全維穩、計劃生育等常規工作影響，知識退化，經濟發展

　相關理念缺失，有關融資、基金申報等經濟常識陌生、不懂不會，與現代發展需求不符合。同時，在開展為民相關技術培訓時，方式方法簡單，未與實踐有效結合，培訓耗費大收效少。

　 （七）資源不均，人才不足。公共服務關系到民生大事，努力使發展成果惠及廣大人民是鄉鎮政府服務能力的重要體現。但由于資源分配不均、缺乏專業人才、體制不健全導致公共服務供給不到位，邊遠地區輸在起跑線上。

　1. 優質資源失衡。受交通區位和基礎條件制約，部分偏遠鄉鎮和村寨因“虹吸效應”，醫療、教育等方面專業人才和設施設備向城區和中心城鎮聚集，當地居民就醫入學困難，城區醫院學校擁擠不堪，多數村民為使子女接受良好教育，被迫選擇異地入學，不但增加了群眾享受教育的成本投入，還使偏遠鄉鎮已建成的教育教學資源閑置浪費。

　 2. 人才流失嚴重。除部分中心城鎮外，其余鄉鎮醫療、教育方面專業人才流失十分嚴重，少數民族鄉鎮“雙語”教師“青黃不接”，鎮村專業醫生、社工奇缺。以鐘 xxx 鄉為例，xxx 年僅醫療衛生、教育等領域提出的調動人次就高達xxx 多人，導致服務群眾質量大打折扣。

　3. 醫療保障力弱。鄉鎮衛生院和村一級衛生室的管理方式為財政全額撥款，工資多少與效益好壞互相分離，加之上級考核偏重于印證材料等大量軟件資料，致使工作人員將大量精力用于做全資料以應對檢查，重心偏離，疏于業務工作，

　為民提供的本質服務大打折扣。同時，鄉級衛生院、村級衛生室醫療能力不高，設備、藥品種類少，不能滿足群眾需要。

　 4. 信息建設滯后。部分村居寬帶網絡還沒有普及，3G\4G網絡還沒有全覆蓋，信息資源共享互通基本不能實現，人口計生系統、村鎮危房改造系統、低保社保系統、合作醫療系統、扶貧開發系統、殘疾人管理系統等系統資源自成體系，不能實現資源共享，就同一數據資源往往是重復多次采集，耗費大量的人力物力財力，且各個數據間相互“打架”、不精準問題突出。

　 5. 陣地建設亟待加強。部分鄉鎮辦公樓年久失修成為危樓，或面積較窄向外租用場地辦公；較多村（居）辦公設施設備老化不足，活動室面積較窄或無固定場所，只能向外租用，難以滿足當前的服務需要。如 xxx 社區下轄居委會，僅有 2 個居委會有自我產權辦公場所，其他 9 個居委會均是借用或租用且場地特別狹小。農村公共文化服務設施建設十分滯后，且布局不合理，難以提供優質公共服務。

　 三、加強鄉鎮政府服務能力建設的幾點建議

　 建設服務型政府是加快法治政府建設、推進治理體系和治理能力現代化的關鍵環節，是主動適應并推進社會發展的重中之重。與全國其他經濟發展基礎較好的省市相比，各鄉鎮現有基礎和條件相對滯后。堅持統籌兼顧、因地制宜，以服務農村經濟發展為重點，建立具有特色的為民服務新體系，才能穩妥有序推進鄉鎮政府服務能力邁上新臺階。

?。ㄒ唬┘訌娦麄?a href="http://www.52wangkai.top/k/jiaoyu/" target="_blank" class="keylink">教育，進一步深化對當前鄉鎮政府職能的認識。加強宣傳教育，促進鄉鎮自覺更新觀念，克服因長期以抓維護穩定、計劃生育、安全生產等常規工作固化的思維局限，建立懂經濟、會服務的干部意識形態導向，樹立“小政府”和服務型政府理念，明確鄉鎮政府職能定位，弄清現階段鄉鎮一級政府應該干什么，怎么干，找準定位，擺正角色，切實解決好越位、錯位、缺位問題，堅持正確“政績觀”，真正把精力匯集到加強社會管理和公共服務上，有效推動和促進農村經濟社會健康有序發展。

　 （二）制定目錄清單，進一步推進鄉鎮政府公共服務職能發揮。著重從基本公共教育服務、勞動就業服務、社會保險服務、基本社會服務、醫療衛生服務、公共文化體育服務和環境保護、社會治安、矛盾糾紛化解、扶貧濟困等其他公共服務 7 個方面出發，理順縣鄉政府的領導和管理職責。明確劃分縣鄉政府之間的事權和職責，應由縣政府部門承擔的事務，實行縣為主、鄉鎮協助機制，凡是縣政府部門承擔的責任不得轉移到鄉鎮，形成縣鄉政府協調互補、各盡其職、各負其責的有序局面。同時，要理順鄉鎮政府與村（居）委會指導與被指導的關系，通過推進基層民主，促進農村和諧。

?。ㄈ┩晟曝斦w制，進一步化解鄉鎮財力不足問題。一是加大轉移支付力度，適當增加鄉鎮財政預算經費，增加對鄉鎮為民服務的經費投入，保證合理支出的需要。二是把培植稅源作為化解財力緊張的基礎抓牢抓實。充分發揮鄉鎮

　財政上臺階獎等獎勵機制激勵作用，適當提升對完成年度稅收計劃鄉鎮的反饋比例，鼓勵鄉鎮挖掘培育地方優勢資源，引進扶持外界強優企業，最大限度激發鄉鎮培植稅源的積極性。三是堅持涉農資金管理使用“用途不變、渠道不亂、各盡其力、各計其功”的原則，有計劃地對所有涉農項目資金進行有效整合，實現強農惠農資金使用一盤棋，提高資金使用效益。四是堅持防范和債務化解力度不減。縣區要切實做好防范和化解債務各項工作，切實摸清底數和債務用途，制定可行的防范和化解措施，逐步化解鄉鎮債務。五是堅持購買服務推行力度不減，促進鄉鎮政府向社會購買服務形式和內容向縱深拓展。

　 （四）加大社會組織培育扶持力度，進一步推進鄉鎮政府從大包大攬向注重服務轉變。一是持續加大簡政放權力度，將適于市場運作的職能和事務下放給中介組織，交給社會，讓市場去提供。二是鼓勵發展行業商會、協會，通過制定并監督執行相關行規行紀和各類標準，參與質量管理和監督工作，用市場規律推動農村經濟結構調整。三是服務和發展好村級農民專業合作社。盡快出臺系列合作社管理制度和章程，建立相關扶持激勵機制，幫助解決合作社起步期間資金不足、人才不夠、市場不寬等困難和問題，真正實現成立一個、帶動一方的作用。

　 （五）建立協調機制，進一步推進鄉鎮政府與縣直部門派駐機構的統籌管理。鄉鎮要定期召開駐地站所工作協調

　會，厘清各自職責和任務；同時，由鄉鎮政府向垂管站所簽訂年度任務責任狀；派駐單位負責人的人事任免應事先征求鄉鎮意見；派駐機構負責人要在鄉鎮履行年度述職，接受服務對象評議。切實賦予鄉鎮對垂管部門雙重領導的實質性內容，以便做到步調一致、協作共事，形成工作合力。

　 （六）完善管理機制，進一步激發鄉鎮干部干事創業激情。一是“三個一批”解決老干部把著位置以“怨氣”替代“業績”的問題。通過“退休退出一批、提拔使用一批、調整轉移一批”，將基本符合退休條件的準予退休，將有能力有干勁的提拔到適合崗位予以重要，將達不到退休條件且無工作熱情的調整轉移到景區園區等相對單一的部門，最大限度騰出鄉鎮編制和崗位，讓年輕干部有臺可舞。二是探索建立“小機關、大基層”的機構設置新體系。一方面，將上級機關編制在滿足工作需求的前提下，清理調整到鄉鎮，為鄉鎮充實年輕專業人才搭建平臺。另一方面，上級部門除特殊人才引進外，其他情況需新招錄人員的，必須優先從鄉鎮遴選，讓鄉鎮成為上級部門進人的“路考”和首選對象，形成促使各類人才向鄉鎮流動的趨勢和導向。三是暢通鄉鎮與上級機關干部能上能下的交流渠道，有效破解基層干部上升難、機關干部不愿下基層的僵化局面。

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