城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃 2017 年 9 月 目錄 1. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”問題存在的原因 ............................................................................. 2 2. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的意義 .............................................................................................. 3 3. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的政策依據(jù) ...................................................................................... 3 4. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的基本原則 ...................................................................................... 4 5. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”問題的解決措施 ............................................................................. 7 6. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”總體實施流程及年度計劃 ............................................................. 9 7. 附件 1 個別省份“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”對比指標參考 .................................................. 14

　城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃 從中國改革開放以來，土地資源為我國經(jīng)濟的發(fā)展提供了強有力的基礎支持，但我國對于城鎮(zhèn)土地的利用效率卻很低，本論文就城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問題及對策做了一下探討。

　1. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”問題存在的原因 我國許多的城鎮(zhèn)在進行規(guī)劃時就把城鎮(zhèn)規(guī)劃的很大，基本上都是在比誰的城鎮(zhèn)規(guī)模大，比誰的城鎮(zhèn)擴展速度快，但對于城鎮(zhèn)其他方面的問題就顯得沒那么重要了。在有些城鎮(zhèn)它的經(jīng)濟并不怎么發(fā)達，有的甚至還存在財政問題，對于城鎮(zhèn)來說它的財政收入都是有限的，它很多的經(jīng)濟來源靠的都是土地的轉(zhuǎn)讓，據(jù)調(diào)查，有些的城鎮(zhèn)他們的工作人員的工資都是靠轉(zhuǎn)讓土地的收入來維持的。這樣就很容易導致城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問題的存在，我國許多的城鎮(zhèn)可能為了發(fā)展自己的經(jīng)濟，提高自己城鎮(zhèn)的管理水平，就會對各種我你爹的規(guī)劃就會進行相應的審批，但這樣就很容易出現(xiàn)漏洞，造成土地的亂使用，由于審批沒有規(guī)定，而且要求的程度也不同，這樣對于土地來說就容易造成違法建設或者監(jiān)管失去控制的現(xiàn)象。在許多城鎮(zhèn)工業(yè)建設中，一般負責開發(fā)運營的都是公司，但我國城鎮(zhèn)由于經(jīng)濟能力有限對于招商引資就缺乏眼光，使得引進的企業(yè)額都是一些層次低，沒有競爭力的企業(yè)，這樣就使得企業(yè)與企業(yè)之間的競爭形成了一種惡性競爭，對于土地再利用的效率比較低，這樣不僅造成的土地資源的浪費，還造成土地了資源的破壞。還有些城鎮(zhèn)比較落后，對于招商引資重視不足，使得城鎮(zhèn)許多的土地都閑置在那里，城鎮(zhèn)為了自己的利益不得不減少價格來租給規(guī)模小的企業(yè)，這樣對于土地的再利用效率就會造成惡性循環(huán)，是不利于土地的發(fā)展的。

　2. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的意義

　積極開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)都是貫徹落實中央建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略思想的具體行動，是緩解“保障發(fā)展、保護資源”雙重壓力的有效抓手，同時也是促進推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措。它不僅為城鎮(zhèn)化建設提供有力保障，也極大的促進了人們生產(chǎn)生活水平的提高，并能實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙贏模式。

　3. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的政策依據(jù) 序號 政策重點 政策內(nèi)容 1 創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化 尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵探索創(chuàng)新和試點先行，凝聚各方共識，實現(xiàn)重點突破，總結(jié)推廣經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥扎實有序推進新型城鎮(zhèn)化。

　2 人口市民化 市縣政府負責制定本行政區(qū)城市和建制鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體方案和實施細則 3 創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展 推動城市走創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展道路。營造創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力，推動技術創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。推進創(chuàng)新成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護，健全技術創(chuàng)新激勵機制。實施綠色建筑行動計劃，強力推進建筑工業(yè)化 4 舊城升級 健全舊城改造機制，優(yōu)化提升舊城功能。加快推進集中成片區(qū)改造，逐步將其它棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入到城市棚戶區(qū)改造范圍，到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造任務。加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，穩(wěn)步實施城

　中村改造，有序推進舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。

　5 國有用地有償使用 深化國有建設用地有償使用制度改革。擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經(jīng)營性基礎設施和社會事業(yè)用地實行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

　6 拓寬城市建設融資渠道 建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。提高直接融資比重。發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機構(gòu)的重要作用。建立住宅政策性金融機構(gòu)，為城市基礎設施和保障性安居工程建設提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的金融服務。

　7 政策性商品住房優(yōu)先安排 優(yōu)先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、嚴格控制大戶型高檔商品住房用地。實行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求抑制投機投資需求。

　8 建立住房制度 建立和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

　4. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”的基本原則 現(xiàn)有政策空間和地方的實踐經(jīng)驗表明，應當在全國層面改革創(chuàng)新與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)密切相關的集體建設用地管理、違法用地處理、“招拍掛”出讓和強

　制力運行等規(guī)則，制定更加系統(tǒng)、完善、普適性的改造開發(fā)政策，進一步實化土地權(quán)能，兼顧各方利益，從土地規(guī)劃、審批和供地、征地拆遷、補償安置、違章處置等方面提供全方位的政策引導。在具體的實施過程中應重點關注一下 3 個基本原則：

　（1）科學規(guī)劃是基礎。應在調(diào)查摸底的基礎上，結(jié)合城市發(fā)展定位、地塊區(qū)位條件等，科學編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排開發(fā)的規(guī)模、布局和時序，合理確定土地改造后的用途，做到適度超前、合理設計、高標準建設，避免改造后又在短時間內(nèi)成為落后產(chǎn)業(yè)。

　（2）市場導向是方向。一方面，應進一步顯化土地資產(chǎn)價值，除必要的由政府收購、收回和征收后進行改造開發(fā)外，給國有土地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟組織和其他社會主體參與改造的空間，充分發(fā)揮市場主體和社會資本參與改造開發(fā)的積極性，根據(jù)土地權(quán)屬性質(zhì)和改造后用途因地制宜進行改造，形成形式多樣的改造開發(fā)模式。另一方面，應充分利用經(jīng)濟手段，激勵使用權(quán)人對低效用地主動改造升級、提高利用效率，如對經(jīng)營性用地未達到合同約定的進行處罰、嚴格執(zhí)行征收土地閑置費的規(guī)定等，增加對土地的持有成本，使存量建設用地潛力釋放出來。

　（3）利益共享是關鍵。應讓各利益主體（政府、企業(yè)、農(nóng)民和村集體等）按照“實權(quán)均利”的原則（即實化集體土地權(quán)能，實現(xiàn)利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再開發(fā)所帶來的土地增值收益，調(diào)動各方的積極性，同時有效維護公共利益，通過改造開發(fā)實現(xiàn)多方共贏，實現(xiàn)有效推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、拉動投資和消費增長、城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施更加完善、人居環(huán)境明顯改善的多重目標。此外，在具體做法上，可借鑒國外和臺灣地區(qū)城市更新、市地重

　劃等的具體要求和規(guī)定，使得城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策更加具體化，更加具有可操作性。

　5. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”問題的解決措施 1) 端正思想態(tài)度 對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的問題首先考慮的就是要以市或者縣的中心為中心來做城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃，必須要符合我國的規(guī)劃的法律法規(guī)，要使得城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)沒有爭議。在進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的時候首先要進行調(diào)查，要把城鎮(zhèn)需要改造的舊住宅區(qū)自己其他的不用或者違章的都要納入到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中去，對于那種已經(jīng)建成但是不符合標準的是要進行再一次的調(diào)整，尤其是沒我在國家規(guī)定范圍了而且是禁止實用的建筑就更應該進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，對于破產(chǎn)或者是企業(yè)經(jīng)營比較困難的都可以進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。對于國家命令禁止或者不符合國家要求的都可以進行再一次調(diào)整，進行進一步規(guī)劃，進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

　2) 相關人員應該做好相關調(diào)查工作 對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問題相關工作人員應該積極進行調(diào)查，要充分的利用相關調(diào)查成果，采用科學的手段理論方法來進行準確的分析，對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要有一個科學的，有依據(jù)的初步規(guī)劃。在這個基礎上面，要共同發(fā)揮各自的職能權(quán)利，相互的探討分析，再進行最后的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的確認，然后進行實地考察，看能不能順利開展，是否符合實際，在進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的時候要特別注意對于城鎮(zhèn)低效用地的范圍進行再一次確認，要對它進行深入的分析探討，確保城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的順利開展。在進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的時候一定要有專門的，科學的規(guī)劃，要充分利用土地資源，要按照國家的 標準來進行規(guī)劃，要建立檔案，還要建立數(shù)據(jù)庫，對于所有的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的規(guī)劃都要有備份。

　3) 要重視城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的空間利用 隨著社會的發(fā)展，城市化進程的加快，土地資源越來越少，也越來越稀缺，這就對于我國土地的再利用就提出了更好的要求。現(xiàn)在對于土地的利用多提倡的是多維空間的的利用，這樣可以增加建筑的容積，減少土地的空間，增加了人們對于土地利用的效率。在我國許多的城鎮(zhèn)對于土地的利用都是多維的，像修建商場，停車場等，都是在地下修建，這樣就可以減少大的先用土地的空間，可以充分再開發(fā)土地資源，提高土地的利用率，減少了對于耕地的占用，給我國城鎮(zhèn)帶來了更多的經(jīng)濟效益。對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的問題政府應該高度重視，指定相應的法律法規(guī)，而且要落實到位，不能只說不干事，要對土地資源的利用做到真正的監(jiān)管，政府還要為城鎮(zhèn)的發(fā)展提高許多的優(yōu)惠政策。

　4) 有關各方具體工作實施細則

　序號 實施主體 實施方案細則 1 住房城鄉(xiāng)建設部、其他有關部門 由住房城鄉(xiāng)建設部會同有關部門督促各地盡快編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將任務分解到年度，落實到市、縣，明確到具體項目和建設地塊； 2 房屋主管職能部門 由區(qū)政府下屬房屋主管職能部門依據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，完善配套，同步建設。堅持公建與市政配套同步規(guī)劃、同步施工、同步交付使用 3 有關部門 依據(jù)中央全面深化住房改革的思想指導下進行改革，通過BT 信托管理模式，引進非營利機構(gòu)參與新型城鎮(zhèn)化建設和運營管理，解決建設資金籌措問題。

　4 地方政府職能部門 地方政府要注重發(fā)揮市場機制的作用，政府組織引導充分調(diào)動企業(yè)和當?shù)鼐用竦姆e極性，由職能部門聯(lián)合居民建立“開發(fā)主體”。把改造方案廣泛征詢當?shù)鼐用褚庖姟?/p>

　5 街道辦事處 當?shù)亟值擂k事處受“開發(fā)主體”委托廣泛征詢居民對舊城區(qū)更新意見，經(jīng)居民同意后簽訂聯(lián)合改造合同。把每戶產(chǎn)權(quán)證集中重新辦理整體改造土地使用權(quán)證。

　6 開發(fā)主體 “開發(fā)主體”嚴格執(zhí)行基本建設程序和標準規(guī)范，完成城市建設的一切政府要件。

　7 開發(fā)主體、建設管理公司代甲方 “開發(fā)主體”將改造的項目管理全權(quán)委托給專業(yè)建設管理公司代甲方進行操辦。

　8 代甲方管理公司 代甲方管理公司代“開發(fā)主體”墊付項目設計費、勘察費、居民臨時過渡費等非行政性費用和收取工程管理費，都進入項目成本。

　9 代甲方管理公司 代甲方管理公司與現(xiàn)代房地產(chǎn)實業(yè)公司合作，現(xiàn)代公司免費為項目提供技術服務、金融服務、公益服務，把新型城鎮(zhèn)化的固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃淤Y金周轉(zhuǎn)，免除 BT 工程財政擔保責任，解決全部建設資金。（按現(xiàn)代公司規(guī)定的合作條件進行操作）

　6. “城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”總體實施流程及年度計劃 1)實施流程

　城鎮(zhèn)低效用低再開發(fā)需要嚴格的實施流程，才能夠保障再開發(fā)的程序能夠合理、可行。有效保障開發(fā)流程，是促進“低效用地再開發(fā)”的重要保障和實現(xiàn)途徑。

　實施序號 實施流程 流程內(nèi)容 1 發(fā)起長期“開發(fā)計劃” 政府部門做好“開發(fā)規(guī)劃”，正式成立“低效用地再開發(fā)”長期建設組，并確立牽頭單位，與組織成員 2 調(diào)研與咨詢 有主體單位牽頭做好長期的項目調(diào)研與咨詢工作，并聘請多方專家進行評估 3 項目設計方案 有項目多方共同參與，設計項目的設計方案 4 統(tǒng)一招標，簽訂合同 由政府部門做好統(tǒng)籌規(guī)劃，確立承包與合作協(xié)議 5 確立合同體系與協(xié)議體系 由相關單位共同簽署工程履約協(xié)議、土地用途規(guī)劃協(xié)議、房屋銷售合同、資金信托合同、捐贈協(xié)議、拆遷處理協(xié)議等 6 制定《基本住房保障管理辦法》 由政府制定基本住房保障管理辦法》基本條款，約束和保障各方的基本行為與權(quán)益。

　7 確立長期保障制度，完善用地出讓規(guī)則、違法用地處理規(guī)則、 強制力運行規(guī)則等現(xiàn)有規(guī)則 根據(jù)現(xiàn)有國內(nèi)各省市城鎮(zhèn)土地出讓規(guī)則，結(jié)合本市的實際情況，完善土地出讓規(guī)則（建立低效用土地開發(fā)利益共享機制，以激勵原業(yè)主積極參與改造開發(fā)）；完善對開發(fā)商非法使用土地的懲處規(guī)則；進一步保障拆遷居民的利益，完善強制力運行“低效用土地再開發(fā)”項目，所產(chǎn)生的對居民利益造成損失的彌補機制

　2）年度實施計劃 政府編制轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)年度實施計劃，獨立運作的開發(fā)園區(qū)、功能板塊統(tǒng)一納入所在區(qū)年度實施計劃。年度實施計劃應在充分征詢聽取發(fā)改、規(guī)劃、國土等相關部門意見的基礎上，按實施計劃編制完成。

　各區(qū)行文報送年度實施計劃至市國土局匯總，市國土局在書面征求市發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、環(huán)保等部門意見后，適時召集相關部門、區(qū)政府、計劃編制單位會商形成一致意見，將年度實施計劃行文上報政府批準。

　年度實施計劃編制成果包括文本、表格、附件。

　一、文本

　1．年度目標與任務：明確年度實施目標，分解年度任務，闡述各類型低效用地再開發(fā)規(guī)模、布局。

　2．產(chǎn)業(yè)調(diào)整：明確再開發(fā)項目產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向。

　3．開發(fā)進度安排：合理安排城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)時序，提出再開發(fā)的進度和總體要求。

　4．實施計劃評價：從社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面對計劃實施后的效益進行分析。

　5．實施保障措施：制定相應的政策、制度、組織、技術和經(jīng)濟保障措施。

　二、表格 各地塊基本情況和擬開發(fā)情況。

　PP 區(qū) PP 年度城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)計劃項目表 單位：公頃 序號 項目名稱 土地位置 低效 用地 類型 土地面積 用地 單位 現(xiàn)狀 擬開發(fā)情況 是否為歷史遺留問題 開發(fā) 主體 擬供 地 方式 容積率 建筑 密度 用途 容積率 建筑 密度 用途 地均固定 資產(chǎn)投資

　 注：低效用地類型按照低效產(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地填寫； 土地面積中有合法手續(xù)的包含已登記、審批未登記土地面積； 用途按照《城市建設用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-20KK））劃分； 開發(fā)主體按照原國有土地使用權(quán)人（01）、政府組織實施再開發(fā)（02）及其他市場主體自行再開發(fā)（03）等填寫； 擬供地方式按照劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛出讓等填寫。

　三、附件

　1、各地塊用地范圍圖（比例尺一般為 1:1000）。

　2、全區(qū)地塊位置示意圖（可用一張圖或多張圖標示）。

　7. 附件 1 個別省份“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”對比指標參考

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