摘 要：政府建立公共財(cái)政體制，標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段。財(cái)政的主要職責(zé)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)公平和公共服務(wù)領(lǐng)域。政府間轉(zhuǎn)移支付制度作為調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力不平衡的重要手段，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有重要意義。本文從我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)理論入手，著重分析了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題，在汲取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 分稅制 財(cái)力均等化 完善措施

一、引言

1994年我國(guó)進(jìn)行了一次具有劃時(shí)代意義的財(cái)政體制改革，這次改革是以分稅制改革為核心展開的。1995年財(cái)政部發(fā)布了"過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法"，這標(biāo)志著我國(guó)開始了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)建時(shí)期。分稅制改革以來(lái)，財(cái)政大權(quán)日益向中央政府集中，而事權(quán)則層層下放。這種"錢在中央，事在地方"的現(xiàn)象使得政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也迅速擴(kuò)大，政府間轉(zhuǎn)移支付成為地方政府提供公共服務(wù)的一項(xiàng)重要資金來(lái)源，在新的歷史時(shí)期發(fā)揮了重要的財(cái)力調(diào)節(jié)作用。而且在適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展過(guò)程中，這一制度得到不斷地改進(jìn)和完善。然而，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有較大差距，在協(xié)調(diào)解決地區(qū)間財(cái)政橫向不平衡和地區(qū)間公共服務(wù)方面，均等化效果還不盡如人意。這種制度狀態(tài)不適應(yīng)中國(guó)深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和分稅制財(cái)政體制的要求，也不符合構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的初衷。因此，在新的歷史時(shí)期，進(jìn)一步健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是一項(xiàng)刻不容緩的重要時(shí)代課題。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)理論

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指政府間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出的一個(gè)重要部分，是地方政府重要的預(yù)算收入。廣義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指一國(guó)各級(jí)政府間在既定的事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)權(quán)內(nèi)財(cái)政資金的無(wú)償性轉(zhuǎn)移，包括下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的上解收入，也包括上級(jí)對(duì)下級(jí)的補(bǔ)助資金。狹義的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是上一級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助。政府間轉(zhuǎn)移支付是指財(cái)政資源在政府間的無(wú)償流動(dòng)，是政府單方面的無(wú)償轉(zhuǎn)移。這適于政府購(gòu)買性支出相對(duì)應(yīng)的另一種公共支出，不遵循等價(jià)交換原則。政府間的轉(zhuǎn)移支付主要是為了平衡各地區(qū)的政府收入的差距，以保證各地區(qū)的政府能夠有效地按照國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)為社會(huì)提供服務(wù)。

（二）我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分類

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度根據(jù)政府的轉(zhuǎn)移支付資金是否規(guī)定用途，簡(jiǎn)單劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。

一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府向地方政府撥付的不附加任何條件，不規(guī)定具體用途的財(cái)政資金，地方政府可以根據(jù)具體需要和自身?xiàng)l件，自由支配轉(zhuǎn)移支付資金的用途和使用方向。由于一般性轉(zhuǎn)移支付資金并沒(méi)有規(guī)定具體用途，因此，地方政府可以隨意支配，這相當(dāng)于直接增加了地方政府的可支配收入，從而刺激當(dāng)?shù)鼐用窈驼南M(fèi)，提高該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由此看來(lái)，中央政府向地方政府撥付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金主要用于彌補(bǔ)該地區(qū)的財(cái)政缺口，增加地方政府財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)基本公共服務(wù)的合理供應(yīng)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又稱有條件轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府向地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付資金的撥付時(shí)，附加一定的限制條件，明確規(guī)定了這項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的用途，或者要求地方政府在獲得這筆轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)要提供一定比例的配套資金。只有地方政府滿足中央政府撥付資金的條件時(shí)才能獲得這筆轉(zhuǎn)移支付資金，又稱之為專項(xiàng)撥款。根據(jù)專項(xiàng)撥款是否需要地方政府提供一定數(shù)額的配套資金，又可以將有條件的轉(zhuǎn)移支付分為有條件非配套性轉(zhuǎn)移支付和有條件配套性轉(zhuǎn)移支付。此外，根據(jù)中央政府向地方政府提供配套轉(zhuǎn)移支付時(shí)是否規(guī)定最高配套限額，有條件配套性轉(zhuǎn)移支付又可分為有限額配套性轉(zhuǎn)移支付和無(wú)限額配套性轉(zhuǎn)移支付。

（三）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的意義

第一，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)財(cái)力分配的橫向均衡

財(cái)政的橫向均橫是指不同地區(qū)的居民應(yīng)當(dāng)享受大體相等的財(cái)政待遇，然而，一個(gè)國(guó)家內(nèi)部受資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度等因素的影響，各地區(qū)的稅基、收入能力、公共品的需求和供給成本必然存在較大的差異，在統(tǒng)一的稅收體系下，必然出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入充裕，落后地區(qū)財(cái)政狀況拮據(jù)的情況。各地區(qū)不同的財(cái)政收入水平與維持最低公共服務(wù)水平之間存在著矛盾，這就要求用轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。

第二，彌補(bǔ)財(cái)政缺口，實(shí)現(xiàn)財(cái)力分配的縱向均衡

財(cái)政缺口是指各級(jí)政府各自的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)所需的財(cái)政支出不匹配，財(cái)政缺口又稱為縱向財(cái)政失衡，是針對(duì)多級(jí)財(cái)政體制中，上下級(jí)政府之間財(cái)政收入和支出職能的結(jié)構(gòu)性失衡狀況而言。它反映的是一個(gè)多級(jí)政府間支出職責(zé)和收入能力之間的結(jié)構(gòu)性失衡。在各級(jí)政府之間既定的支出和收入范圍得以確定之后，當(dāng)某一級(jí)政府財(cái)政面臨著赤字，而其他級(jí)次的政府卻出現(xiàn)盈余時(shí)，就意味著縱向財(cái)政失衡問(wèn)題的存在。我國(guó)目前省以下縱向財(cái)力差異較為明顯。1994年實(shí)施分稅制以后，縣級(jí)以上的一部分財(cái)力，形成財(cái)力層層集中的格局。省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，履行事權(quán)與其財(cái)力高度不對(duì)稱，收入矛盾尖銳。中央政府運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以彌補(bǔ)財(cái)政縱向失衡，解決地方政府的收入問(wèn)題。

第三，矯正地方公共品的區(qū)域外溢性

公共品的區(qū)域外溢是指某地政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，使得本地區(qū)以外的人也能受益而且不用分擔(dān)該公共品的成本或給予任何補(bǔ)償。在外部效應(yīng)存在和成本分擔(dān)兩種因素的共同作用下，其提供公共產(chǎn)品時(shí)所采取的的策略便容易產(chǎn)生某種程度的扭曲，不能根據(jù)人們的偏好準(zhǔn)確提供。這種現(xiàn)象的存在，不僅影響著區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供和本地區(qū)及相關(guān)地區(qū)居民的利益，而且也不利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。對(duì)于具有外部效應(yīng)的公共品，上級(jí)政府可以行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，特別是有條件的配套撥款來(lái)矯正地方政府決策的扭曲現(xiàn)象。

三、我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)移支付的分配不規(guī)范，缺乏科學(xué)的方法，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍然保留了既得利益群體的利益，分稅制體制中原有的體制補(bǔ)助和體制上解不僅未能體現(xiàn)出財(cái)政的均衡化目標(biāo)，而且沖抵了一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。除了一般性轉(zhuǎn)移支付的分配采用因素法外，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法主要有基數(shù)法確定，中央執(zhí)行分稅制所集中的絕大部分收入仍按各自的基數(shù)返還地方，僅靠有限的收入增量來(lái)縮小地區(qū)間的財(cái)力差距。采用基數(shù)法分配轉(zhuǎn)移支付不但沒(méi)有解決原有財(cái)力分配不均問(wèn)題，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了差距。而其他形式轉(zhuǎn)移支付的分配也都帶有很大的隨意性，未采用統(tǒng)一規(guī)范的科學(xué)方法。此外，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，各自為政，導(dǎo)致富裕的地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付更多，而貧困地區(qū)獲得的較少。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的管理分散，財(cái)政統(tǒng)一支配各類專項(xiàng)補(bǔ)助的實(shí)際權(quán)力非常薄弱。因此，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏相應(yīng)的法律保障

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制的重要內(nèi)容之一，對(duì)于調(diào)整地區(qū)財(cái)力的橫向均等、彌補(bǔ)財(cái)政缺口、矯正公共產(chǎn)品外溢、彌補(bǔ)稅源分配不足等，具有至關(guān)重要的意義。目前我國(guó)并沒(méi)有設(shè)定一套專門的法律，而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次太低，缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性和權(quán)威性。沒(méi)有專門性的轉(zhuǎn)移支付法律對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)定和法律解釋，審計(jì)部門對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)也不能做到有法可依。此外，轉(zhuǎn)移支付決策和資金撥付缺乏規(guī)范的程序，帶有隨意性，這就使得"跑部錢進(jìn)"的現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)高，由此引發(fā)的資金使用效率低下，均等化效果不佳等現(xiàn)象。一方面專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金缺乏計(jì)劃性和科學(xué)性，轉(zhuǎn)移支付的分配缺乏嚴(yán)格的制度約束，在地區(qū)之間分配的隨意性大，由此引發(fā)了轉(zhuǎn)移支付資金使用的低效率問(wèn)題。另一方面，轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付資金缺乏整體效率，我國(guó)的撥付范圍太寬，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。除此之外，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了"重分配，輕管理"的現(xiàn)象。個(gè)別主管部門只是從單位利益或局部利益出發(fā)，想方設(shè)法爭(zhēng)取財(cái)政資金.而較少考慮合理安排支出、資金追蹤問(wèn)效。在缺乏行之有效的監(jiān)督管理體制下，大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到位后就處于失控狀況，項(xiàng)目繁多，相互交叉，難以統(tǒng)籌安排，合理配置，造成國(guó)家大量財(cái)政資金使用的浪費(fèi)、流失、低效。

四、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善

（一）明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例

各級(jí)政府財(cái)政能力和公共服務(wù)水平是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障。只有實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，各地政府才能提供基本均等的公共服務(wù)。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類，其中一般性轉(zhuǎn)移支付資金以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，主要用于滿足地方政府行使社會(huì)公共服務(wù)職能所必須的基本財(cái)力需要，用于平衡地區(qū)之間的財(cái)力差距，有助于促進(jìn)公平。我國(guó)地區(qū)間貧富差別較大，公共服務(wù)提供的不均等現(xiàn)象突出，作為平衡各地方政府財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)充分發(fā)揮其均等化作用。因此，明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，進(jìn)一步提高具有均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力均等化和公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

（二）完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金。無(wú)配套條件要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額，要按照各種保障性公共物品提供水平達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺口數(shù)量和受援地區(qū)該項(xiàng)公共物品的單位成本計(jì)算得出；有配套條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額的計(jì)算，不僅要測(cè)算出受援地區(qū)改善公共物品需要提供資金的總量，還要根據(jù)受援地區(qū)不同的人均財(cái)力水平確定有差別的資金配套比例。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要體現(xiàn)出上級(jí)政府的政策意圖，對(duì)項(xiàng)目范圍及其補(bǔ)助比例都應(yīng)不斷地調(diào)整。

（三）優(yōu)化現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付類別，提高轉(zhuǎn)移支付透明度

2009年起，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度體系進(jìn)一步調(diào)整，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。我們要進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付類別，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，縮小并完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的改革方向?yàn)椋哼M(jìn)一步降低與財(cái)力均等化目標(biāo)相違背的稅收返還額度，最終取消稅收返還，改用增加地方政府財(cái)權(quán)或增加中央地方共享稅種地方政府的分配比例來(lái)激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整方向：結(jié)合中央和地方事權(quán)重新界定，出保留對(duì)地方的救災(zāi)、扶貧、農(nóng)業(yè)開發(fā)等特殊專項(xiàng)補(bǔ)助為，其他屬于地方事權(quán)項(xiàng)目統(tǒng)統(tǒng)取消。合理選擇要求地方配套的專項(xiàng)，配套要就應(yīng)寵妃體現(xiàn)政策引導(dǎo)意圖，并考慮地方財(cái)政的承受能力。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縱向和橫向均衡機(jī)制的優(yōu)化

實(shí)施地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付，不僅能在一定程度上減輕中央政府的財(cái)政壓力，也可以在地區(qū)之間更有效的調(diào)節(jié)財(cái)力差異，提高資源配置效率，進(jìn)一步提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付的模式，有利于解決縱向財(cái)力不均，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的控制，有利于中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施。實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付的模式，有利于解決地區(qū)間財(cái)力的橫向不均衡，減輕中央政府的財(cái)政壓力。因此，我們應(yīng)該積極實(shí)行縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為輔的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

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作者簡(jiǎn)介：張惠靖，1986年9月，河南省鄭州市滎陽(yáng)人。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院2011級(jí)研究生，專業(yè)：財(cái)政學(xué)，研究方向：財(cái)政理論與政策；馬精文，1988年12月，河南南陽(yáng)人，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院2011級(jí)研究生，專業(yè)：企業(yè)管理，研究方向，房地產(chǎn)與項(xiàng)目管理。

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